國家建設白皮書

公共工程建設政策篇

前言

　公共工程建設政策的主要目的，在以最合理成本及最低污染的方式，提供人民高品質及人性化永續發展的生活環境，確保人民免於天然災害及敵國侵略的恐懼。所有公共工程建設應符合人民的需求、環境保育與國家安全的基本原則。因此，公共工程建設之政策理念有二：

一、 建設綠色環保永續發展之生活空間，提高生活品質。
二、 建設及維護安全可靠之維生線系統，免於災害恐懼。

　為達到上述政策理念，政府應在公共工程建設中具備前瞻綠色環保及國家安全觀念，並扮演適當之角色。未來政府在公共工程建設上，應著重在改善整體建設環境及工程規劃設計的合理性等制度面的工作，而將技術性工作交由民間執行。從工程的可行性分析、規劃、設計到施工階段，都應將過程公開化、透明化，讓多數人民能充分表達其需求，並將之納入建設之中。

　此外，政府應遵守國際環保公約，以國土規劃之架構，推動符合綠色GDP理念的公共工程建設，以低耗能高效率的公共工程建設落實環境教育，提高生活品質，並注重公共工程建設的可靠度，使災害發生時，人民安全可以得到保障，免於恐懼。例如

（1）推動資源再生工作，輔導並獎勵資源回收產業，興建符合環保規範之焚化爐，以降低戴奧辛污染；
（2）積極闢建都市衛生下水道系統，進行河川污染總量管制計劃
（3）改善全國能源網路系統，興建低污染之發電廠，積極開發風力、水力、地熱、太陽能、天然氣等能源發電及其區域系統；
（4）落實大眾運輸系統為主，私人運具為輔之交通政策，並且依據軌道為先，公路為輔之策略，加強與改善捷運系統、高速鐵路與傳統鐵路之建設；
（5）鼓勵電動汽車與電動機車之使用，鼓勵民間投資興建充電站
（6）推動電子商務、通訊上班及其他通訊技術之應用，加強推動NII建設，改善傳統運輸行為，並確保災害發生時之聯繫網路；
（7）改善全國輸水系統，節約水資源，提昇用水品質；
（8）興建及改善區域及各級排水系統，建立「生態防洪觀念」，降低洪患淹水災害；
（9）地層下陷地區，以挖渠填高方式，改良景觀，重新利用；
（10）公共設施之維生管線應建立GIS系統，推動以不同顏色標示，以維安全並提高災害發生時之搶救速度；
（11）加強自然環境調查，如斷層、洪氾區及土石流淹沒區等，順應自然環境，使公共工程設施避免天然災害之破壞；以及
（12）結合歷史文物古蹟之保存，提昇社會人文品味與素質等。

　基於以上的政策理念，政府應將下列措施列為施政重點，才能活潑民間之生產力，使政府因人民需要而設置之理想得以落實，社會經濟得以有效率成長：
一、維持公平競爭的市場秩序與透明化的運作制度；
二、有效且公平運用建設資源；
三、合理輔導與管理相關產業；
四、合理劃分部門間之權責，並精簡組織。
以下將針對每一重點檢討現況缺失，並提出因應對策。

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第一章 維持公平競爭的市場秩序與透明化的運作制度

　公共工程建設政策的主要目的，在以最合理成本及最低污染的方式，提供人民高品質及人性化永續發展的生活環境，確保人民免於天然災害及敵國侵略的恐懼。所有公共工程建設應符合人民的需求、環境保育與國家安全的基本原則。因此，公共工程建設之政策理念有二：

一、 建設綠色環保永續發展之生活空間，提高生活品質。
二、 建設及維護安全可靠之維生線系統，免於災害恐懼。

　為達到上述政策理念，政府應在公共工程建設中具備前瞻綠色環保及國家安全觀念，並扮演適當之角色。未來政府在公共工程建設上，應著重在改善整體建設環境及工程規劃設計的合理性等制度面的工作，而將技術性工作交由民間執行。從工程的可行性分析、規劃、設計到施工階段，都應將過程公開化、透明化，讓多數人民能充分表達其需求，並將之納入建設之中。

　此外，政府應遵守國際環保公約，以國土規劃之架構，推動符合綠色GDP理念的公共工程建設，以低耗能高效率的公共工程建設落實環境教育，提高生活品質，並注重公共工程建設的可靠度，使災害發生時，人民安全可以得到保障，免於恐懼。例如

（1）推動資源再生工作，輔導並獎勵資源回收產業，興建符合環保規範之焚化爐，以降低戴奧辛污染；
（2）積極闢建都市衛生下水道系統，進行河川污染總量管制計劃
（3）改善全國能源網路系統，興建低污染之發電廠，積極開發風力、水力、地熱、太陽能、天然氣等能源發電及其區域系統；
（4）落實大眾運輸系統為主，私人運具為輔之交通政策，並且依據軌道為先，公路為輔之策略，加強與改善捷運系統、高速鐵路與傳統鐵路之建設；
（5）鼓勵電動汽車與電動機車之使用，鼓勵民間投資興建充電站
（6）推動電子商務、通訊上班及其他通訊技術之應用，加強推動NII建設，改善傳統運輸行為，並確保災害發生時之聯繫網路；
（7）改善全國輸水系統，節約水資源，提昇用水品質；
（8）興建及改善區域及各級排水系統，建立「生態防洪觀念」，降低洪患淹水災害；
（9）地層下陷地區，以挖渠填高方式，改良景觀，重新利用；
（10）公共設施之維生管線應建立GIS系統，推動以不同顏色標示，以維安全並提高災害發生時之搶救速度；
（11）加強自然環境調查，如斷層、洪氾區及土石流淹沒區等，順應自然環境，使公共工程設施避免天然災害之破壞；以及
（12）結合歷史文物古蹟之保存，提昇社會人文品味與素質等。

　基於以上的政策理念，政府應將下列措施列為施政重點，才能活潑民間之生產力，使政府因人民需要而設置之理想得以落實，社會經濟得以有效率成長：

一、維持公平競爭的市場秩序與透明化的運作制度；
二、有效且公平運用建設資源；
三、合理輔導與管理相關產業；
四、合理劃分部門間之權責，並精簡組織。

　以下將針對每一重點檢討現況缺失，並提出因應對策。

　維持營造業市場的公平競爭環境，是政府在推動公共工程建設時所應確實達成之目標。政府必須訂定參與公共工程建設應該遵循及執行之規範，以供營造業者有法可循，同時政府應打破市場的特權壟斷狀況，維持市場的自由競爭環境，避免人為的操縱與干涉。
所謂公平競爭的營造市場秩序可以分為兩類，一類是政府完全尊重市場機能，依照市場機制自由運作，政府並不加以規劃，所有進入市場之廠商均站在同等之地位互相競爭。另一類是指政府對於市場加以適度的規劃與設計，藉由政府的規劃，確保市場運作的秩序與公平性，同時將市場做適度的區隔，在分割的市場中維持廠商間的公平競爭。

　而因為營造業是屬於預定生產之產業，較難以事先掌握產品之品質，因此政府必須對加以廠商評鑑後分級管理，以維持市場之公平競爭秩序。在廠商之分級制度確定後，各層級之間也必須有流通之管道，以防止市場被壟斷。

　在整個工程進行的生命週期中，每一階段都必須維持公平競爭的環境。公平競爭並不單指廠商進入市場之競標行為，從工程開始之規劃、設計、發包、施工、營運管理，都必須維持其公平性。1999年5月27日「政府採購法」實施之後，是重新建立市場秩序及透明化運作制度的一個機會，執政者應把握機會，實施的成效如何，則尚有待觀察。

一、現況分析與檢討
1.外力介入妨礙市場競爭之公平性
外力介入公共工程市場，造成競爭環境不公平的主要原因有四項：
（1）特權及政治力量為特定廠商關說；
（2）黑道利用威脅利誘的手段取得工程；
（3）工程主辦機關對於廠商資格之不合理規定；
（4）以及引進外籍勞工，破壞營造業勞動市場。

（1）特權及政治力量為特定廠商關說
　特權及政治力量介入公共工程，是影響營造業市場公平競爭最嚴重的問題之一。最常見的就是民意代表對工程主辦機關關說施壓，藉以取得議價特權，或是藉由訂定特殊投標資格為特定廠商護航，之後再由民意代表與廠商均分其利益。

　在中央單位，中央級民意代表關說重大公共工程，例如1992年著名的高速公路拓寬工程十八標案，就是中央級民意代表企圖關說而從中圖利之案例。近年來由於公共工程儘量避免議價，大多採用公開招標，因此要求議價之弊端較少再出現。但是對於投標資格的不當限制，通常不易為上級主管機關所察覺，因此在防範上較為困難。

　地方級的公共工程，由於地方民意代表與地方之利益相互結合，加上地方級公共工程規模通常較小，不容易受到監督管制，因此關說護航的情形就更為嚴重。地方級民意代表有相當多的手段來達成其哄抬價格、圍標、綁標、分配工程給特定廠商之目的，例如隱藏開標公告、事先探知底價、限定投標資格、威脅利誘其他有意投標者等。得標之後則與廠商瓜分其利益，甚至有時就是民意代表直接參與取得工程。

　這種利用特權的交易行為，不但廠商獲得超額利潤，妨礙其他廠商取得工程，對實際執行工程的廠商而言，也可能因為價格上的層層剝削，使得單價低於應有之造價，只有降低工程品質以避免虧損。而工程主管單位又受限於民意代表之關說壓力，很難要求廠商提昇工程品質，因此造成單價節節高升，品質卻未見進步之營造業特有文化。

（2）黑道介入與聯合圍標或綁標
　黑道介入公共工程的問題由來已久。近年來由於工程大量推出，營造廠商搶標競爭激烈，更使得黑道介入工程的問題逐漸浮出檯面。單單就1994年而言，就發生了東怡營造槍擊案、中華工程董事長被威脅案、華升營造董事長遭槍擊案，這只是被媒體所披露的部份，其他未為人所知者就更加難以統計。

　早年由於大型工程都是由幾家大廠商所把持，加上當時議價的制度，因此黑道介入公共工程較為困難，最多也侷限於一些地方性的小工程。但是在1990年，由於國內工程大量推出，為求能有更多廠商投入市場，國內工程投標資格因而放寬，使得廠商之間的競爭更加激烈，黑道也就順勢進入營造市場。

　其實只要廠商能夠符合投標資格，而其工程進度、成本、品質都能在要求水準之上，由任何一家廠商來執行工程都無妨，黑道也不例外。但是令人擔心的是，如果黑道是藉由暴力脅迫的方式取得工程，利用黑道的力量排除其他廠商進入市場，利用黑道的非法力量規避主管機關的監督，則不但工程品質堪慮，也嚴重違反了市場公平競爭之原則。

　「政府採購法」第八十七條、第八十八條、第一百零一條及第一百零三條對圍標與綁標均列有罰則，以求改善，但1999年該法實施後，即發生有得標廠商因受黑道威脅而向主管機關反應不應公佈得標結果之情事。由此可見黑道介入工程問題的嚴重性。

（3）對於廠商資格之不合理規定
　為使公共工程能夠依約完成並確保品質，並能夠真正符合業主的期望，工程主辦機關對重大工程往往規定需要有類似之工程經驗，相當之工程實積、財力、機具設備等之廠商才能參與投標。以往根據「機關營繕工程及購置、訂製、變賣財物稽查條例」第十三條規定，營繕工程招標，在投標廠商登記之時，需提出營業執照、納稅證明、及具有營繕或製造能力之證明文件。而對於特殊或鉅大工程於「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」第七點訂有明確審查項目，但是對於非屬特殊或鉅大之一般工程，因未規定明確之審查項目，各主辦工程機關有機會增列不當之資格限制條件，妨礙廠商間的公平競爭。

　在世界各國都有廠商資格審查或能量審查的辦法，所以在工程招標時規定廠商的資格無可厚非。但是國內以往並沒有專責機關或是嚴謹的規範來做資格審查的工作，加上工程種類繁多，工程特性又不相同，因此難以訂定制式的資格審查項目及標準。以致於工程主辦機關在訂定資格審查項目及標準時，不是標準過寬徒具虛文，沒有發生效用，就是標準過嚴造成圍標或綁標，有圖利特定廠商之嫌。

　有時候資格標準的問題是因為人謀不臧、官商勾結的緣故，使得僅有少數廠家能符合特定資格，藉此謀取暴利，甚至在後續工程招標前就已經預埋伏筆，排除其他廠商參與工程之可能性，衍生更嚴重的圍標或綁標問題，同時也影響市場競爭之公平性。

　而目前國內各工程主辦機關在「政府採購法」及其相關法規實施後，應將資格審查辦法制度化的觀念確實加以落實，但是依照目前的進度，由於資訊未能完全互相流通，不但浪費審查的時間與人力，而且評審的結果也容易失真。對廠商而言，面對不同的業主因法規熟悉度的不同而要準備不同的資料，應付不同標準的資格審查，對廠商的負擔無形中也加重了許多。而且目前這種針對個案審查的方式，許多項目在短期間重複的審查，也是一種浪費。

（4）大量引進外籍勞工，破壞營造業勞動市場
　政府大量引進外籍勞工進入公共工程建設，除了剝削本國基層勞工之尊嚴及就業機會，更忽略了勞工專業能力提昇及專業能力的建立。也因為大量低層外籍勞工的介入，降低廠商技術升級的意願，影響營建廠商的國際競爭力。另外，因為外籍勞工的不當運用，造成廠商不公平的惡性競爭，對於外籍勞工缺乏人性化的管理，亦埋下外籍勞工對台灣社會長久負面印象的種子。

2.營造業管理辦法的缺失

　目前營造業管理辦法的缺失總共可以分為以下四類：現行營造業以甲乙丙三級之分級制度不合理；承攬限額之規定不合理；顧問公司無法可管；過時法令不合時宜又缺乏修訂。

（1）營造業甲乙丙三級之不合理分級制度
　目前我國對於營造廠商制定有甲乙丙三級的分級制度，不僅我國如此，日本、新加坡也都有分級制度。為何營造業需要廠商之分級制度？主要的原因是為了保證營造產品之品質與效率，同時也能兼顧市場公平競爭之環境。因為營造業無法像其他產業之交易，以完成之產品好壞來進行，且因營造業之產品，一般無法統一大規模生產，因此只有從過去之工程經驗，利用品質管理系統來挑選好的廠商，因此才會有分級制度的建立，希望藉由過去之工程品質及執行能力來做廠商之分類，以減少主辦機關在挑選廠商時之搜尋成本。

　根據我國「營造業管理規則」第五條規定，營造業登記分為甲乙丙三級。截至1998年12月底為為止，國內營造廠總數有5,403家，其中甲級營造廠計有1,545家，乙級營造廠934家，丙級營造廠2,924家。根據目前的分類方法，廠商分級的標準只考慮三項因素：成立時間、完成工程金額、總資本額。但是僅僅根據這三項因素，是否可以完全判定廠商之優劣呢？這一點值得再商榷。

　根據日本的分級制度，其分級標準主要是以廠商之承欖能量來做區分，而其承攬能量的評估方法，除了完成工程金額及總資本額外，還包括有工程品質的評鑑、技術人員的多寡、機具設備的多寡等等。如此之評鑑方法將工程的幾項要素都包括於內，因此較能辨別廠商之優劣。相形之下，我國現有之分級制度就顯得過於簡陋，因此造成許多劣質廠商參雜在市場中，不但影響真正優良廠商的運作，也造成工程品質的低落，同時，也為營造業塑造了「借牌」營業的不良誘惑環境。因此目前不周延的分級制度，是造成廠商無法公平競爭的因素之一。

（2）承攬限額之規定不合理
　根據現行營造業管理規則第十六條有關承欖限額之規定，甲級營造廠不分規模、能力，均可以承攬一切大小工程。而目前承攬限額僅以等級區分，而沒有考慮到業者實際資本額之多寡、過去工程品質、過去工程績效等參考資料亦欠合理。而現行管理規則僅就單一工程規定其承攬限額，業者可以無限制的搶標工程，造成承攬工程量超過其負荷能力極限之弊端，也為「借牌」營業的不實廠商鋪設了通道。

（3）顧問公司無法可管
　以往國內工程主辦機關基於專業技術之需求，或限於人力之不足，將規劃、設計、監造等工作都委託建築師或工程顧問機構來執行，但是在遴選辦法並未十分完善，加上部份工程單位遴選工程顧問機構承辦技術服務時，是以服務酬金之高低為導向，因此可能造成評選上的偏差，影響其服務品質。另外，地方政府自訂之設計監造費用支用要點將設計監造費編列在工程管理費下，依以往之工程管理費計費標準，其金額相當有限，為避免增加工程管理費之開支，工程之委託設計監造費用往往低於合理之標準，導致設計監造因陋就簡而導致成效不佳。「中央政府各機關工程管理費支用要點」支用項目並不包括設計監造費用，而可單獨編列預算支應，其作法應屬較為合理，全國應有一致性的合理作法。

　關於技術人員及顧問公司之管理辦法，由於技術顧問機構管理辦法還停留在草案階段，故對於顧問機構登記所需之條件，所經營之業務範圍尚無法令加以規範，導致技術服務之品質水準良莠不齊。而目前工程顧問業對於工程所應負擔的責任並不明確，對於設計的品質，監造工作是否確實，也沒有單位加以監督或管理，形成國內工程界之死角，對工程品質的提昇影響頗大。目前工程上所發生之問題不僅在施工階段，如果起初之設計不良或設計錯誤，即使施工技術再好也無法達成原先預計之目標。依「政府採購法」第六十三條規定，以契約方式明訂廠商不當作為時遭受損害之責任，但此類損害於簽約時甚難預知列舉，實效如何，仍未可知。

（4）過時法令不合時宜又缺乏修訂
　營造業相關法令規章龐大複雜，訂定至今由於時空環境的變遷，造成許多相互矛盾之處，而公共工程除工程主辦機關之外，尚牽涉到目的事業之主管機關，因此除相關之法令規章，相關之工程專法外，還牽涉到為數眾多的法規，而各工程專法及關連法規都是由各主管機關各自訂定，久未修訂的結果，許多法規難免存有規範不週或不合時宜之處，且部份規定亦有過於簡略籠統的問題，需要加以整合及修正。營造業管理規則對營造業所為裁罰性行政處分業經大法官第394號解釋與憲法保障人民權利之意旨不符，應停止使用，造成目前營造廠違規者卻無法可管。另外，技術層次規範不足最明顯的例子，就是高樓建築之規範僅以距離機場之遠近為限制，而無高度考量的1999年台北市金融大樓建築案。

3.政府運作制度不夠透明化
　政府目前之運作制度不夠透明化，主要問題包括：
（1）國土開發缺乏整體作法；
（2）計畫決策未公開徵求民意；
（3）規劃設計未公開驗收；
（4）預算編列浮濫；
（5）發包過程不夠透明；
（6）廠商完工品質的資料未公開。

（1）國土開發缺乏整體考量
　在不適當的政策引導下，不當的山坡地及海域（岸）開發，使國土環境遭到相當破壞，坡地災害、海岸侵蝕、海水倒灌、環境破壞與污染，使經濟發展付出相當大的代價。砂石濫採及工程棄土處理不當，浪費國家天然有限資源，影響工程建設推動，並腐化基層鄉鎮社會，惡化黑金的運作。自然環境背景資料不完整，如斷層、洪氾區、土石流淹沒區等之位置及範圍缺乏詳細劃分，造成公共工程建設盲目投資，也造成天然災害來襲時，更嚴重的損失。

（2）計畫決策未公開徵求民意
　政府在工程計劃的四個階段，包括規劃設計、預算編列、發包施工、完工驗收等階段都應透明化。因為公共工程牽涉到擬訂計劃機關或事業以外不同利益之多數人，更與地方建設發展息息相關，且直接影響附近居民及將來利用該公共事業或公共設施之大眾利益。基於民主、法治及行政公開的原則，行政機關對於牽涉多數不同利益之人及公共利益之計畫在作成決定前，應將計劃公開，讓利害關係人能夠有所瞭解。

　目前計劃決策過程中，只有公路、市區道路及鐵路等興建計劃明文規定必須公開資訊，其餘有關大眾捷運系統、航空站之興建計劃、水利設施之建造、改造計劃、工業區設置計劃等，皆未明定應該將擬訂之計畫公開。如此之計畫核准程序，對於權利或利益受該計畫影響者，並未給予其應有表達意見之機會，往往造成有計劃就有抗爭，不但無法凝聚住民之共同社會意識，也浪費許多社會成本。

（3）規劃設計未公開驗收
　設計的品質會牽涉到工程的成敗，但目前並未將設計者之成果納入驗收系統內，僅以比圖、競圖之方式決定設計者，設計成果並未公開驗收，對於設計不良之顧問公司也未追究其應負之責任，而綁標的行為很可能在此時趁虛而入，往往就是因為工程初期設計品質不良，成為工程失敗的主因之一。目前雖然有些單位規劃設計完成後，實施公開閱覽，但效果並不好。

（4）預算編列浮濫
　我國預算編列浮濫的現象可由各工程決標價遠低於底價的情況看出。例如捷運中和線五六０標，捷運局底價編列了二百多億，但東怡營造卻以超低價一百八十八億得標；高速公路局十八標決標價也較底價少了將近一半。此外，捷運工程設計時磁磚採用獨家規格、垃圾桶設計時編列之預算單價高達一萬元，同樣令人無法接受。同時，設計費多以工程預算的一定百分比計算，相同之工程，編列預算愈高，可支領的設計費愈多，也是造成預算浮濫之原因之一。

（5）發包過程不夠透明
　目前公共工程分散在各種不同單位執行，對一些非專責工程單位而言，負責不在行的工程事宜，各招標文件是否照規定辦理、是否齊全完備令人懷疑。目前雖然有招標文件公佈之規定，但有時招標期間規定過短，或是不適當的限定投標資格，使得廠商無法詳細計算標價或被排除在投標資格之外，都會引起相當多之爭議。而大小工程單位眾多，其疏失是否有單位負責也是問題之一。「政府採購法」之第二章與第三章對招標與決標雖已有規範，但實施成效尚有待觀察。

（6）廠商完工品質的資料未公開
　目前工程完工後的品質績效缺乏評估，少數有評估之工程，其結果也未公開。因此營造廠商承攬工程，工程品質的好壞對營造廠以後的發展並沒有實質的影響。同時目前政府在公共工程，注意的是階段性的品質，對於各階段的品質有管理監督辦法。但是階段品質優良組合成的工程整體，並不一定代表工程品質及使用品質一定好，工程整體品質及使用品質的好壞才是驗收的重點，但目前驗收只是形式上的驗收，不能實質驗收工程品質。「政府採購法」第一百一十一條雖有規定效益評估，但也僅規定對重大採購事件為之。

二、政策主張

1.依據國土規劃制定國家發展建設計畫

　國家的發展必須經由許多公共工程建設之完成而建立基礎架構，各項建設目標的擬定及所必須利用資源的配合，應有整體性的考慮。因此，完整而妥善的國土規劃是公共工程建設最根本的藍圖，國家發展的建設方案才不致有顧此失彼，或以偏蓋全之憾。國家發展建設計劃應有客觀之科學基礎作為依據，不因個人之喜好而決定計劃，以提昇政府效能。

2.修改營造廠分級制度及承攬能量規定

　現行營造廠分成甲乙丙三級制度有修正之必要，營造廠分級制度應朝向專業分工的方向修正，並以廠商之承攬能量作為分級標準，每家廠商應根據其承攬能力限制其承攬工程總額的上限，而承攬能量的評估標準，除了廠商完成工程金額及資本外，還應包括專業項目，例如完成工程的品質、技術人員的多寡、機具設備等。而政府在辦理公共工程招標時，也應將公共工程依其規模、技術程度加以分類。

3.加速修訂營造業法與相關法令及技術規範

　政府應該整合工程法規，以突破目前工程執行之瓶頸。政府也應加強法規研修工作，將相關法令同步修改，研議改善方案，達成早日健全工程法令規章之目標。同時應將營造業法、公共工程法、技術顧問機構管理辦法等儘速立法通過，提供營造業之基本方向。對於公共工程之專業，輔導使其健全發展發揮專業能力，並落實「專任技師」之職責，維護公共安全，並研修各項技術規範，提昇工程專業品質。

4.重大建設計劃應舉辦公開之聽證

　關於工程計劃之目的、內容及措施，將影響計劃主體以外多數不同利益之第三者權益、以及涉及其他機關之執掌及權限，例如大眾捷運系統、航空站、公路、鐵路等之興建計劃、水利設施之建造或改造計劃、工業區設置之計畫等，皆在擬訂計劃的過程中將計劃公開及舉行聽證，使得利害關係人得以瞭解並表示意見及參與溝通、討論，將整個過程達到透明化，以使在決策後，計劃得以順利進行，提昇計劃執行效率。

5.建立完善估價制度，工程規劃設計應將成果公開

　公共工程建設主管機關應建立工程估價師制度，以減少工程經費浮編的不合理現象。工程執行單位之工程規劃設計案除應依「政府採購法」辦理外，對於規劃設計之成果應加以評鑑並公開其結果。對於設計不良、有綁標嫌疑、及預算編列浮濫之顧問公司除追究其應負之責任外並加以公佈。同時並建立優良規劃設計單位評選辦法，對於優良之規劃設計單位給予其適度之獎勵，對於劣質之規劃設計單位應給予懲罰。

6.顧問機構應制訂辦法加強監督

　主管機關應加強工程技術顧問機構的管理工作，加速推動以「技師」為主體組成之「技術顧問機構管理辦法」，同時亦應規定技術顧問機構技術部門應具備之技師或相關專業資格，以提昇國內之工程規劃設計水準。

7.檢討專業技師證照分類

　公共工程牽涉之專業技術廣泛，有其一般性及專業性，應重新設計技師分類與分級，健全執業劃分，落實技師簽證制度，以提高工程品質。

8.公共工程應公開評估其執行結果

　公共工程在執行過程中及完工之後，都應該針對規劃設計及施工進行品質評估，政府應該訂定統一的品質評估標準，以供業者及評估單位有統一之標準可供遵循。對於評估結果應加以公開，並整理成檔案，提供政府工程主辦單位及社會大眾參考。

9.公佈民意代表關說情況

　在中央及地方單位，都應注意民意代表或公務人員對於公共工程的關說情形。針對民意代表關說或以不當手段取得工程之過程，工程主辦機關應詳加記錄，並定期公佈其結果。目前之「政府採購法」之第十五條及第十六條均有規定，但其第十六條卻對請託或關說僅以「宜」字宣示，並無具體意義，徒留想像空間。

10.培訓本國勞工並提昇其技術能力

　營造業為國家建設之龍頭工業，公共工程的推動象徵社會的需求及國家投資的方向。參與公共工程建設之政府單位及民間廠商需兼顧社會整體的發展。政府單位需調整大量引入外籍勞工的作法，訓練本國勞工，使其技術能力提昇，而廠商承包公共工程必須承諾本國工人之雇用比例，保障本國勞工之工作機會。

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第二章 有效且公平運用建設資源

　政府應該將投入公共工程建設的資源做最有效的運用，也就是說政府在公共工程建設方面的預算、人力、時間等資源應該做最合理之分配。在有限的資源下，將所投入資源所能發揮的效用提昇到最大，使資源能夠適時、適地、正確的分配到最需要的地方。

一、現況分析與檢討

1.國內工程資源使用之缺失
　目前國內資源使用的缺失主要有四項：政府缺乏資源有效運用之觀念；政府資源之使用在時間上分配不均勻；對產業造成衝擊；對砂石、棄土等大宗資源之供需狀況沒有整體規劃；以及只重視大工程，忽視排水溝、路面整修等小工程。

（1）政府缺乏資源有效運用之觀念
　就政府所擁有的有限資源而言，沒有一個主管單位了解資源是否合理分配使用。就目前可以蒐集到的營建業統計資料，行政院公共工程委員會、主計處、內政部營建署及民間社團組織等或多或少都反應出部份營建業資源使用的概況。但是針對這些資訊所反映出來的資源使用情形，尚沒有一個單位能夠利用這些資訊，將政府的政策加以調整修正，促使資源有效利用，對於營建產業來說，這是非常可惜的。

　就整體而言，政府也沒有完全依工程需求的緊急程度來分配資源，資源未能做最有效的分配，反而常常受到政治力量或人為因素來決定工程執行的先後順序。而國內又缺乏責任政治之觀念，因此造成主政者缺乏監督之力量來促使其善加利用資源，造成所謂「代理人心態」，只求自己負責階段之最佳化，而沒有顧慮到資源的節省及實用性的問題。從台北市的捷運工程來看，可以明顯看出主辦機關資源使用不當，這也是造成政府預算赤字增加，但是民眾卻未感受到社會整體進步之原因。

　長期以來，政府均以工程興建為優先，而忽視工程維護的重要性。投入之重要建設如橋樑、隧道、道路與輸電鐵塔等基礎建設，在缺乏維護管理下，縮短了工程的使用壽命，危及公共安全，一旦天然災害發生或敵國來襲時，並可能重創國家經濟，妨害國家安全（如1999年7月29日之大停電為例）。如何建立一套從建物生命週期整體考量之工程管理制度，是政府有效經營公共工程建設投資與管理的迫切任務。

（2）資源之使用在時間及空間上分配不平均
　政府缺乏長期而且完整的公共工程建設政策，造成公共工程建設投資金額不穩定，致使營造業景氣隨之起起落落，不但浪費民間資源，也造成國家建設資源之浪費。近年來由於公共工程建設落後，民眾對於公共工程建設的期望殷切，政府於是匆促提出六年國建計畫，以政治承諾取代專業規劃，以區域需求取代國家整體發展考量，使得工程在短時間內大量推出。更由於缺乏長期的規劃與整體建設，災害一旦發生，又以急速治標做為工程施作的處理方式，造成資源過度需求與集中於短期效應的結果，對國家財政產生嚴重負擔，連帶也使得其他的建設受到影響。而空間上，政府長期虛擬統一中國的幻境，主要建設僅限於台北市，不但造成都市與鄉村之間的建設落差，台灣中南部區域的公共工程建設相較於北部區域更形成另一種不平均。

（3）對砂石、棄土等大宗資源之供需情況，沒有整體規劃
　公共工程興建過程常必須使用大量之砂石，並且產生大量之棄土，政府對於砂石與棄土並未加以適當管理，砂石盜採、濫採情況嚴重，砂石車超載車禍事件、棄土亂倒情況層出不窮，嚴重破壞自然生態，污染環境，社會付出龐大的成本。

（4）只重視大工程，造成基層建設品質低落
　公共工程建設的最終目的，是要提供人民高品質與人性化的生活環境，排水溝、路面整修等小型工程，對於生活環境的影響不下於捷運、高速公路等大型工程，但是所花費的成本卻少的多，政府應該優先建設這些工程。然而目前政府卻過於重視大工程，忽視小型工程，基層建設預算經費又受到不當政商及黑道的剝削，其運用經常與地方勢力密切配合，導致多數路面凹凸不平、水溝不通等品質低落的問題層出不窮。

　在現有制度下，地方鄉鎮缺乏優良之專業工程人員，如何將工程專業與合理的工程管理制度引入地方基層建設應是努力的重點，使有限之建設經費能更有效的運用。

2.未能有效運用民間資源參與公共工程建設

　目前在此方面的缺失主要包括：政府只注重引進民間資金，忽略民間的企業經營體系；主要法令「獎勵民間參與交通建設條例」不夠周延。

（1）政府只注重引進民間資金，忽略民間的企業經營體系
民營化的目的在於導入優秀民間企業的經營管理理念，使得公共工程建設的興建與營運更有效率，建設的效益更為彰顯，提供更好的服務品質。因此所謂的經營體制應包括了企業文化、人才、管理制度、以及資金，而非僅止於狹隘導引民間游資投資於公共工程建設。目前政府所關切的重點似乎也僅止於減輕政府財政的負擔上，此即為典型的資金民營化思考模式。而民營化的重點在導入民間企業經營的精神以提昇公共工程建設之效益，卻未受到足夠的重視。而目前的台灣企業，特別是營建業的經營管理能力，是否足以擔當主導公共工程建設的重任，頗令人擔憂？

　在民營化的諸多優點與趨勢下，以當前環境審視之，最大的隱憂仍在於產業環境的不健全、和廠商是否有足夠的能力主導並管理規模龐大的公共工程建設，政府應考量是否會因此而背負更大的善後包袱，更妨礙了公共工程建設的推展。台塑集團為六輕建廠而興建之專用港，除了其專用性之外，其他特性皆類似一民營化的公共工程建設，目前雖然難以評估其成效，然而值得考慮的問題在於國內的民營企業中，有幾家能與台塑集團在人才、資金、信用、以及管理經驗與能力上相提並論？如果目前的大型營造業者連統包的角色都不足以勝任，遑論其主導大型公共工程建設之能力。台灣高鐵集團要求交通部對於高速鐵路興建的融資提供保證，即違背以「BOT」進行公共工程建設的原意。

　我國即將進入WTO，營建產業仍未見準備，大大小小營造廠商萬餘家，真正執業者有限，借牌現象嚴重，大者國際競爭力不足，小者個人公司到處都是，民間企業經營體系之能力顯然不足。

（2）「獎勵民間參與交通建設條例」不夠周延

　法令是落實政策的主要基礎，公共工程建設對國計民生有深遠的影響，茲事體大，因此在法令的制訂上尤須謹慎求全；而所謂完善的法令，除了法條的完備周延，使得事務之執行有明確的依循外，尚需檢討法令之內涵，是否符合政策的精神並有助於目標之達成。
以往相關法令上有交通部之「獎勵民間參與交通建設條例」可以作為依據。然而在此條例中，卻存在下述有待商榷的問題：
首先是政府的獎勵措施應在於降低風險，而非分擔風險。任何投資皆有其風險，因此民間企業在投資公共工程建設時理應承擔風險，政府基於鼓勵民間參與的立場上，僅能協助其降低風險，而非共同分擔風險，因此政府之鼓勵政策應著眼於降低公共工程建設投資之風險。

　但是在「獎勵條例」中卻有民間出資興建，完工後政府分期償還建設經費的條款（第八條），這不但違反了不承擔風險的原則，而且還形成了不受公債發行上限限制的政府債務，更可能因政府向特定對象舉債而發生弊端；此外，如補貼利息與非自償性投資（第二十五及二十六條），亦皆不符合降低風險而非分擔風險的獎勵精神。

　其次是獎勵措施不應影響公平競爭。條例中所定的交通建設項目中包括停車場和重大觀光休憩設施（第五條），且其獎勵對象包括自行規劃興建者（第六條），該二項建設不同於其他項建設之處在於目前已有業者經營且有其市場與競爭，若後續的加入者可以在政府的獎勵下，以自行規劃的方式（即自選地點），加入競爭，則對目前的業者相當不公平。

　其次是政府的監督管理未採取生命週期成本的概念。一般大型系統，如捷運，其建造完成後的維持費用逐年遞增，愈接近其壽限期遞增率愈高，甚至到其壽命終了改建或淘汰，還需要一筆龐大的費用，因此在估算成本時應採生命週期成本的概念，及計算其自規劃至汰除所需之所有費用，然而條例中顯然未考慮此點，因此當民營契約終止時，僅規定將全部資產轉移與主管機關（第四十五條），除人員與存貨是否視為資產一併移轉未明確說明外，其他老舊的設備與設施是否會成為錢坑，造成未來政府沈重的負擔？凡此都應及早未雨綢繆，規劃因應之道。

3.忽略計劃管理、資源未能有效整合

　政府在公共工程建設上應該扮演計劃管理者而非只是工程管理者的角色。工程管理主要是針對工程執行中的招標及施工階段加以管理，所注重的是工程技術層次，針對的主要是工程個案管理。而計畫管理主要是以計劃為導向，是針對工程的整個生命週期作一整體性之管理，包括工程前期之可行性分析、規劃、設計，工程後期發包、施工及營運管理，而且所管理的不只是針對個案，可能是整體工程都必須考慮在內。因此包括整體效益之評估、財物評估、個案與個案之間的互相影響，都應包括在計劃管理的範圍之內。

　政府過去執行公共工程之態度多以防弊的角度出發，層層管制的結果，因此造成層層審查稽核，浪費人力及時間，又加上各單位本位主義濃厚，整合各單位不同意見所得到的反而是妥協的方案，而不是最適方案。結果是防弊的功能未能完全達到，反而增加人為操縱的弊病，而且工程作業受到耽延，各單位權責混淆不清。

　政府在公共工程之執行所應做的是計劃管理的工作，但是因為計劃管理牽涉範圍較廣，執行上較為困難，因此目前政府的作法是將整個計劃分段執行，希望藉由分段較佳之執行績效，組合成計劃整體較佳之績效。但事實上並非如此，各個階段界面間之溝通協調工作遭遇到相當多困難，反而引發更多問題。

　目前的工程執行單位，如捷運局、國工局等，所注重的工作都是在發包施工階段，耗費的許許多多的人力、時間及金錢，對於工程績效的提昇卻沒有顯著的功效。目前工程執行機關所作的工作，例如監造、品管等工作都偏重在工程技術上，而非在工程管理面，因此造成工程主辦機關組織龐大，但是根本的管理工作沒做好，整體之工程績效卻不佳。

　計劃管理主要是希望能達成計劃控制的目的，但是目前公共工程建設計劃之擬定與執行，經建會只負責預算之執行，事業單位負責施作，研考會針對已發生之事件加以考核，公共工程委員會偏重於計劃資料蒐集與分析，對於整個計劃的監管、工程突發事件或是危機事件之處理卻沒有單位負責，對於計畫控制而言，如此之處置方式會影響計劃之執行。

　政府目前對於重要經建計劃之審議流程，主要是由工程執行機關自行提出，送交中央主管機關初審，然後轉送經建會複審再轉送行政院核定。根據此作業流程有兩個問題值得研究，一是需求由工程主辦機關提出是否合理，二是中央主管機關對於個案審查方式是否合理。

　公共工程需求由工程執行機關提出的問題在於是否真的符合使用者的需求？事實上工程執行機關應該扮演的是完成工程的角色，而不應該自行提出工程來執行，因為這樣在前期的可行性評估尚可能會有偏差。政府應該有專責機關來負責公共工程需求評估之工作，將所有的需求做一統籌之審議規劃，這樣對於使用者及政府才是最有利的。

　目前政府對於重要工程的審查仍然採用個案審查的方式，因此對於專案與專案之間的互相影響，資源的配置上較難以管理控制。而目前政府對於工程生命週期中各階段的工作，從提出需求、規劃、設計、發包、施工到營運管理，都是分別有各個不同的機關來執行，因此各階段考慮的要素及決策的過程都沒有有效的傳遞，而每一階段的參與機關都是站在自己的立場考量，對整個計劃來說並不一定最佳。

4.目前之工程績效評估制度無法反應資源之有效運用

　公共工程委員會雖然辦理公共工程施工協調、督導及考核，但對工程執行績效的評估工作尚未具體落實。目前做的最多的是工程執行單位各自之績效評估制度，但是由各執行單位各自評估的結果，往往會因為衡量的標準不一，造成各單位各自為政，單位之間的資訊無法互相流通，形成人力的浪費，資料的可信度也變差。

　以往在施工階段雖然有優良廠商評選辦法，但是對於優良廠商缺乏實質獎勵措施，而針對不法或不良廠商政府又缺乏處罰標準的依據。而現行公共工程招標之時，大多採用公開招標，得標廠商都必須經過公開競標方能取得公共工程承攬權，公開競標的考慮因素僅有價格一項，並沒有考慮到品質的問題，因此得標廠商對於工程品質均不求提昇，僅求驗收合格即可，因為即使工程品質再好，對於未來參加工程投標也無任何優待，造成廠商得過且過的心態，工程品質不易提昇。另外，「政府採購法」第三十七條但書規定，廠商得以銀行或保險公司之履約及賠償連帶保證責任、連帶保證保險單代替廠商之資格認定，完全以財務做為廠商資格認定的漏洞，對於公共工程品質將造成嚴重的不良影響。

　而現行工程主辦機關對於承包廠商投標或是承辦工程如有不法或違規行為時，可依「政府採購法」加以處罰，但對於主辦機關之作業缺失而造成政府採購工作之爭議，延宕計劃之執行，則無明確罰則。

二、政策主張

1.政府對於公共工程應有長期之規劃並及早公佈
　政府對於公共工程需有長期之規劃，各部門應提出落實國家長期建設之方案，公共工程主管機關應擬定執行的策略，並應對於計劃排定之優先順序及預算加以公佈，以利民間業者擬定經營策略，促使營建業市場能穩定成長。

　公共設施之土地取得應落實受益付費與受害補償原則，為減輕政府負擔，應推動區段徵收或提高補償金額方式，取代現有土地徵收方式以減少民怨與抗爭。例如（1）公園綠地與道路交通等建設，應採區段徵收方式取得土地，政府無須支出買地經費，鄰近受益地主則依一定比例發還土地，落實利益歸公原則，以防止土地炒作與不當得利；（2）垃圾場、焚化爐、水庫、變電站等建設應採提高補償金額方式取得土地，所需經費則透過提高垃圾處理費、水費、電費等方式回收，以落實受益付費受害補償原則。

2.落實責任政治，進行全面性的工程績效評估
　工程績效的評估應該是全面性的，包括最初的規劃設計、發包、施工、營運管理，以及工期、成本、品質、甚至包括整體的社會成本在內等等。而這種績效評估的工作，需要的是長時間資料蒐集，而且必須有超然客觀的單位來做績效評估之工作。對於績效評估的結果必須加以公開並善加利用，其主事者並需對評估結果負責，落實責任政治。另外，採購評選委員會的組成應秉持利益迴避與尊重專業決策兩原則。因公共工程建設影響深遠且涉及重大利益，評選委員會負有把關與擇優的重責大任，須對全民有所交待，因此未來在依「採購評選委員會組織準則」運作時，應秉持利益迴避與尊重專業決策兩大原則，且主管機關應自視為利益關係人（因影響其建設績效），不宜主導評選決策。採購評選委員會之委員名單可於採購案完成後公佈，工程績效評估，應包括這些委員的選任是否適當，如有明顯缺失，除不再聘選外，應要求其任職單位加以處置，以維護專業倫理的健康運作。

3.對於砂石、棄土等問題需嚴加管理
　政府對於所有的公共工程及私人營建工程之砂石與棄土等之供需情況，應事先加以調查、規劃。政府應該嚴格取締盜採濫採砂石之業者，並對日漸枯竭之砂石資源擬定因應策略，疏濬河道，既可防止洪患，又可舒解砂石不足且利益歸公共享。同時，應設立合適的棄土場集中管理，再利用工程棄土資源，改良工程材料與施工方法，盡量採取少用砂石的設計，如以棧橋取代圍堰碼頭等。並且嚴格取締違規之砂石車。

4.加強對於小型工程之興建與管理
　政府應設立專責機構，加強影響生活品質之小型工程的興建與管理，如排水溝、路面整修及小型公園等。對於小型工程之興建計劃，亦應依其輕重緩急排定優先順序如期加以完成，以提昇民眾之生活品質。

5.民營化應朝引進民間企業之經營模式進行
　民營化應著重在引進民間企業之經營體制，包括經營理念、管理制度等，而非只引進民間資金，同時應避免民營化所造成之財團介入問題。大型公共工程建設之BOT個案，可採取單獨立法之方式，使之具有以下之優點：（1）接受民意之監督，避免暗盤交易，避免政府授權條件一變再變；及（2）經由公開討論，使公共工程建設之先期作業趨於完善，使BOT個案之內容更為合理。

6.研修「促進民間參與公共建設法草案」及「政府採購法」
　行政院經建會於1997年12月12日第903次委員會議修正通過「促進民間參與公共建設法草案」，該法於完成立法程序後，原有之「獎勵民間參與交通建設條例」將併同廢止。因此併同研修「促進民間參與公共建設法草案」與「政府採購法」，使目前偏重「設置」之條款，可以兼顧「經營」、「維護」乃至「移轉」的權利與義務，使法令更符合民營化之精神與公平原則，促使民間業者願意參與公共工程建設之投資。

7.重視計劃管理，整合相關工程
　政府應重視計劃管理，將性質與功能相關的工程做有效整合，如全台灣各都會區之捷運興建時程與規格應加以整合，與台北防洪有關之各項工程也應一起考量，如此可達節省人力及相關資源之功效，並可有效累積工程經驗。大型公共工程建設必須落實開發過程中之環境保護，參考先進國家採用「健康風險評估」及「生態風險評估」作為科學評估的依據，提供風險管理的基礎，才能將環境保護的觀念落實為科學性的決策。另外，應加速推動全國公共設施及建築物內管線的GIS系統，並統一不同管線以不同顏色區別，以維護公共安全，並提高災害發生時，設施搶救的效率。

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第三章 合理輔導與管理相關產業

　公共工程建設從規劃設計到施工與管理，都涉及營造相關的專業功能，欲得到高品質、高效能的公共工程建設，必須要有健全的產業環境與能力強的廠商相配合，政府不但要有適當的管理制度，來維持產業秩序，更要有輔導措施，提高相關產業的能力。

一、現況分析與檢討：
1.對於相關產業，政府偏向管理，忽略輔導
　目前應檢討的現象包括：政策上不重視輔導；產業間之垂直分工與水平分工體系不健全；大型營造廠缺乏整合管理上的能力；中小型廠商受忽視。

（1）政策上不重視輔導
　目前的營造業管理規則與擬議中的營造業法中，都可明顯看出重管理輕輔導的心態。以營造業法而言，僅以一個條文提出一些輔導項目；且不論這些項目是否符合業界未來發展之需求，在沒有具體措施為依據的情況下，輔導管道無從建立，輔導資源無法運用，造成業者、特別是中小型業者不知應向何處尋求支援。

（2）產業間之分工體系不健全
　營建產業秩序的混亂，分工體系的不健全是最主要的原因。目前分工體系上的缺失，除了上述專業包商之專業地位問題，及其所衍生出之專業廠商評鑑問題外，還有不重視合約與合約管理、不易建立長期合作關係、工程業務資訊不夠公開、專業包商沒有公平參與的機會、未建立專業工項的標準規範、不重視研究發展之功能等問題，而這些問題之原因又可以歸納成產業環境不健全與法令制度不完善兩大類。

（3）大型營造廠缺乏整合管理的能力
　整合管理的缺失是營建業長期不重視管理的結果，常見的缺失包括時程及預算的掌握不力；包商間的工程配合爭議時起，影響完工品質與進度；以及品質責任的歸屬不明等，究其原因則在於計畫管理與界面協調能力的不足所致，而未來將扮演統包角色的綜合營造廠更應重視管理能力的提昇，整合管理將是大型公共工程的成敗關鍵因素，在我國正式加入世界貿易組織後，營建市場將無可避免的對國際開放，屆時整個市場的競爭將更是以管理能力為主。

（4）中小型廠商受忽視
　台灣的營建業仍以中小型廠商為主，專業分工下的公共工程建設，許多工程需仰賴中小型專業包商來完成，公共工程建設的品質繫於此，且中小型廠商在資源取得上居於相對弱勢，因而需加強輔導。

　中小型營造廠商接受輔導的案例非常少，營造業普遍缺乏意願固然是一個原因，但以往缺乏輔導管道及不受一般輔導單位的重視等問題，可能才是真正主要的原因。我國加入世界貿易組織後，面臨營建市場開放的競爭壓力，對中小型廠商的衝擊，將來至於如何與國外大型營造廠談判與合作，由於營建業受限於其需在當地生產的產業特性，因此有能力進行國際承攬的大廠仍然必須在本地尋求專業分工的合作對象，此時的中小廠商與專業包商除了要能適應不同的管理型態外，施工技術、品質、以及履約能力與信用便成為主要的競爭因素。

　因此在對中小型廠商與專業包商的輔導上，除了依據「扶助中小企業參與政府採購辦法」訂定中小企業承包之金額比例外，加強其技術與品質管理能力，提供必要的國際合作協助，如國際徵信、法律與合約等觀念的灌輸與服務也應成為輔導的重點工作，最終的目的是希望經由國際合作的機會，吸收他人的優點以改善自身的體質，藉此提昇整體產業的水準，進而能提昇公共工程建設的品質。「政府採購法」第九十七條規定主管機關「得」參酌相關法令規定採取措施，扶助中小企業承包或分包一定金額比例以上之政府採購，恐尚不足以達到預定的效果。

2.技師、專業包商等之專業能力未受重視
　應檢討之現象包括：專業證照制度未落實；專業包商之地位不受重視。

（1）專業證照制度未落實
　公共工程建設從規劃設計到施工與管理，都涉及與營建相關的專業功能，欲使得營建工程與管理的專業知識在公共工程建設中能充份的發揮，首先必須在制度與執行面上，確認並尊重其專業地位。

　目前專業技師的證照制度，主要以技師法為規範，但其內容主要在於技師資格之取得與執業規定，技師證照之分類則依考試院之規定，分類重疊，造成執業範圍劃分不清楚及不合理。另外，有關技師在參與專業工程之權利與義務上；譬如某種專業工程需要何種等級的專業技師多少人參與才能進行等，法令制度並不健全，有關專業技師之簽證，目前亦無法可循，一方面使得專業技師之專業地位並未受到尊重，另方面專業技師之專業能力亦未必能充份發揮於公共工程建設上。

（2）專業包商之地位不受重視
　營造業管理規則中僅以資本額訂定一個營造廠的綜合能力，某些工程主辦單位（如國工局）在預審承包商資格時，亦使用年度承攬金額判斷廠商的能力，其共同的缺點之一為，無法鑑別某一營造廠在特定專業工項（如預力橋、隧道等）上的經驗與能力，這使得專業包商不易致力於其專業能力與特色的建立，並對市場秩序的建立有不利的影響（有資格者不見得有能力，業者為了生存卻又不得不競標非其專擅的工程），亦連帶影響了工程的品質。此外，根據現行法令，作為營造廠下包的專業包商，由於不具營造廠之資格，因此無法累積工程實績，影響其未來承攬工程與認定資格時的權益，對專業包商而言不甚公平。

　新加坡的承包商註冊制度將營造廠商按專業分工分類，在每一類中再根據其承攬能力分級，制度中並規定了有效期限、晉級、以及違規之處罰，營建廠商欲承攬政府部門之工程皆必須註冊以取得承攬資格，在政府實施此一制度後，一般民間的工程自然亦遵循此一制度選擇承包商，因此，專業評鑑之制度便能落實在營建產業中，成為審查廠商能力之客觀標準，並發揮其保證工程品質之效益。
我國目前則沒有這樣一套專業包商評鑑制度，因此不論是政府在審核承攬資格上，或民間在選擇合作包商上，都有缺乏客觀標準可資依循的困擾。擬議中的營造業法，雖然有區分一般營造與專業營造廠的條文，但對何謂專業包商，其資格、範疇、及認定標準仍未有明確的規範。因此，就目前情況而言，不論政府或是業者，對專業包商之意義仍屬定義不清的狀態，這對於攸關工業品質之整體專業工程能力的建立，與未來專業廠商的競爭能力，皆有不利的影響。

（3）專業技術團體式微
　公共工程建設努力的目標，一方面在於提高生活品質，另一方面在於使人民免於災害的恐懼，公共工程建設之好壞，除政府部門應可採行之措施外，尚牽涉到專業部門能力之強弱。長期以來，專業技術團體如各種工程學會受迫於政治勢力的壓力與牽制，無法正常發展，專業功能無從發揮，造成專業倫理蕩然，工程品質無法提昇。

二、政策主張

1.加強中小型專業包商之輔導
　政府在將制訂的營造業法中，應明訂權責單位負責推動協調中小型專業包商之輔導事宜。其輔導重點為釐清專業包商在工程中之定位，並輔導其提昇工程技術與工程品質，並建立合理之營建業分工體系。

2.輔導建立營建中衛體系
　建議在目前中衛體系類別之第三類中，增列營建類之中衛體系。

3.成立工程管理與技術之研發單位
　政府或業者應考慮比照工研院模式，採用非營利財團法人之組織型態，建立營建工程管理與技術研發單位，致力於研究本土化興建施工方法及管理技術，以達到節省成本、工期與人力之目標。

4.鼓勵營造廠組成企業聯盟以統包方式承攬公共工程
　政府應依據相關辦法，鼓勵有能力的業者以統包方式承攬公共工程。藉由統包制度之推行，設計與施工一元化，以減少施工中所遭遇的問題與變更設計的機會，並可嘗試改用較先進的自動化施工方法。

5.落實專業技師簽證責任制度
　政府應修訂技師證照考試之分類方式，明訂執業範圍的劃分，建立專業技師之簽證規範及全國性技師管考資料庫，修訂「技師法」及其施行細則，明訂技師所應負擔之責任與義務，並使其權責相符，落實技師簽證責任制度，對於不法失職技師應訂定辦法科以刑罰加以嚴懲，杜絕借牌租牌歪風。

6.鼓勵各工程學會建立專業權威
　工程學會為學術界與工程界知識交換與傳遞之重要組織，對公共工程品質之提昇具有重要的功能，政府行政部門對於工程之規範及專業倫理之約束，除法律另有規定者外，應授權工程學會裁決，以健全專業部門對社會之責任。

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第四章 合理劃分部門間之權責並精簡組織

　參與公共工程建設之相關行政機關權責應予釐清，並依據其職權，調整並精簡各單位之組織架構，使之能發揮最大效率。在職權方面，中央主管機關應負責公共工程政策的研擬、法規的制訂、工程計劃的審查、監督與考核、營造相關產業的管理、以及重大工程的執行等。而地方機關則負責一般工程的監督、管理、考核與執行。各級政府在執行上應密切配合，並定期的溝通與協調。

一、現況分析與檢討：

1.中央機關之權責劃分不當
　目前中央機構在權責劃分方面所遭遇之問題有：經建會、公共工程委員會、研考會等單位功能部份重疊；公共工程優先順序之評定程序不明；非工程主辦單位缺乏工程專業人才。

（1）經建會、公共工程委員會、研考會等單位功能部份重疊
目前中央機關職掌涉及到公共工程之工程興辦單位主要有經建會、研考會、公共工程委員會（前公共建設督導會報）、營建署、交通部及教育部等單位。這些單位像拼圖一般一塊塊拼湊起來，應該是分層管考公共工程的嚴密架構，但公共工程開始之初，政府就缺少一個能夠整體評估國內公共工程供需的單位，各單位間也沒有明確的從屬規範。

　近五十年來，台灣的公共工程建設有兩個高峰期，第一個高峰是十項建設時期，第二個高峰期是國建計畫時期，但除了這兩段時期外，國內幾乎沒有什麼重大公共工程計劃的進行。工程的建設應該是一長久持續性的事業，而非隔一段時間推出一兩個大計劃就可以滿足人民的需求。由上述觀點看來，負責規劃、管考的經建會與研考會，並沒有達成其計畫控制的目標。

　內政部營建署掌管全國營建行政事務，分別處理「綜合計劃」、「都市計畫」、「國家公園」、「國民住宅」、「建築管理」與「公共工程」等事務，為行政幕僚性質，非事權主管之官署，負責各項統計資料收集、自來水、衛生下水道、新市鎮的規劃等，雖然有公共工程組、但限於人力不足、對公共工程事務無法發揮管理功能，且營造業之業務關係又牽涉到全國各院、部、會之公家機關，常有行政院內政部管轄外之公家機關，如教育部與交通部等單位，都有自訂之計畫審議程序，其寬鬆簡繁並不一致，和內政部之規定多有出入，造成工程品質無法達到一致之要求。

　而為六年國建所設立之公共工程督導會報（現為公共工程委員會），其規劃管考之職權又與研考會、經建會部份重疊，其分工關係並不明顯；與營建署在行政角色的扮演上，法規制度建立的職責又不清楚，機關的定位不明。

（2）缺乏公共工程優先順序之排定機關
　目前公共工程推出的優先順序，全由主事者的好惡來決定，並沒有一個主管單位，依照一套標準的決策支援系統以及參考指標，來統籌各計畫優先順序的排定。因此在各工程優先順序的排定上，往往成為各方政治力量妥協的結果，並未考量國內整體經濟的力量、工程資源、以及人民的需求。如國建六年計劃就是一個錯估國內整體經濟力量，工程量膨脹過快，資源分配不當之失敗案例。

2.中央與地方政府之間缺乏溝通管道
　目前中央與地方政府間的問題有：中央與地方機關資訊流通不易；中央與地方權責劃分不良；地方機關未按照中央制訂法規命令運作。

（1）中央與地方機關資訊流通不易
　目前各建設工程方案並非依地方需要而產生，跨縣市之公共工程建設多由中央或省政府策畫、主導，縣市政府只能扮演配合角色，規劃設計之結果無法與地政單位規劃的都市計畫或區域發展計劃相配合，導致區域計劃形同虛設，道路系統只好因應現實需求，結果是公共工程無法發揮應有的引導經濟發展功能，反而扭曲經濟發展功能、助長地價上漲，紊亂區域發展計劃。且許多重大建設係經中央核准後，方進行地方宣導，亦常引起地方人士抗爭，如十二條東西向快速公路中，即有部份路線因地方民眾堅持反對、抗爭而更改路線，無法達成原先計劃之目的。此等事件屢見不鮮，皆是中央與地方需求認知不同所造成之結果。

　此外，在真正工程執行時，常會發生設計錯誤及管線遷移問題，需要協調的單位非常多，但常因管線所屬機關眾多，各機關基於本位主義而導致協調效率不佳，甚至有時因協調問題而導致工程停工，嚴重延誤工期。

（2）中央與地方職權劃分不良
　目前公共工程以主管執行機關來分，主要有中央政府、地方政府、公營事業機關。中央政府是以各部會為主管單位，職掌與其業務有關之工程建設；例如交通部負責主管推動高速公路、高速鐵路等工程，內政部負責推動中低收入國宅工程。另言之，中央政府所負責推動之工程大抵以規模鉅大或是地方政府不適辦理之工程為主。地方政府（如前台灣省、台北市、高雄市）為了推動其轄區內重大工程建設，亦負責許多地區性為主之各類省政或市政工程，如捷運系統、道路等工程，但部份工程規模大於地方政府管理能力範圍之外，而易導致弊端叢生。如捷運工程之複雜性與龐大性，並不是地方政府所能負荷的，在擴充捷運局組織，完成捷運工程後，龐大之機構與人員將如何安置，實為一大問題。

（3）地方機關未按照法規命令運作執行
　中央決策部門雖訂有經建計劃與計劃目標，但經由客觀標準評定的建設計劃並不多見，造成整體建設計劃常在人力不足、財政拮据、執行困難的阻力下，改變或延滯其進行效率。此外，地方單位有時由於部份工程規模較小，為省事或對法令不熟悉，並未遵照中央頒佈之法規命令確實執行，亦常常引起所謂圍標、綁標與圖利他人等之爭議，皆是工程主辦單位內部考核不嚴之故。

3.計劃管理單位與工程主辦單位無法配合
　目前主要的問題有：計劃管理單位無法由工程中累積經驗；部份工程主辦單位不具工程經

（1）計劃管理單位無法由工程中累積經驗
　計劃主管單位主要有交通部、經建會、研考會、公共工程委員會。在工程計劃前進行評估、進行時監督施工進度與預算，並於事後考核，但目前並沒有確實執行。尤其是事後考核部份，決算後就代表工程完成，並沒有回過頭來檢討工程成敗之原因，由工程成敗中學習並累積經驗，而工程基本資料之建立，僅止於個別工程主辦單位，未能建立全國性之基本資料體系。

（2）部份工程主辦單位不具工程專業
　工程主辦單位，如經濟部之中油、台電、中鋼，交通部所屬之民航局、國工局，教育部國立院校及機關，國防部所屬各軍事機關，台北市政府工務局，台灣省住都局…等，有些是工程專責機關，有些則非。目前部份行政機關並不擁有主辦工程之能力，甚至根本沒有任何有關工程知識的人員，縱使計劃做得再好，對預算控制能力及施工品質的要求，並無能力達成當初設計目標。「政府採購法」第四十條規定：「機關之採購，得洽由其他具有專業能力之機關代辦」，並無強制約束，是否能夠改善這種情形，仍待觀察。

4.審計與行政間之權責互相牽制
　在審計與行政間之權責關係問題有：事前審計導致審計與行政間權責不清，審計法規不完善。

（1）事前審計導致審計與行政間權責不清
　以往我國採事前稽察制度，是世界各國唯一實施此種制度者。此項制度規定對於各機關辦理一定金額以上營繕工程及採購財務，審計機關於事前即參與招標文件、預估底價之查核，派員會商底價，監視開標，同意比價、議價及超底價決標、變更設計、簽約、驗收事項等等行政措施行為。

　此事前審計的作業，不但增加了主辦工程機關的行政作業流程，而且主辦工程機關均有上級機關監辦，審計及上級機關形成多頭馬車的現象，權責劃分不易，而且行政機關作業中如有疑義，都必須向審計機關報備，審計機關中缺乏工程專業人員，造成行政部門常指責審計機關之事前干預，嚴重影響計劃實施及預算執行之進度；而各機關在營繕工程採購計劃中，如有措施不當或發生弊端，又常以審計機關之事前審查，派員監視為由，將責任推卸於審計人員，導致審計權責與行政權責混淆不清。

　「政府採購法」實施後，採事後審計之精神，但長期事前審計制度的實施，工程主辦機關之人員可能仍然畏首畏尾，必須加強訓練。

（2）審計法規不完善
　國內對於公共工程的預算管理並未訂定有完整法規。主要法規依據為「機關營繕工程及購置定製變賣財務稽察條例」、「審計法施行細則」及「行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項」，由於當時立法之時代背景，演變至今，以致造成上述審計權責與行政權責混淆不清的問題。

　審計機關在整個公共工程的執行過程中負責監督外，還包含對行政機關整個預算的編列和執行的同意權。此種立法設計主要是從審計防弊的角度來看，並非從工程主辦單位興利的角度，加上審計機關人員大多非工程背景出身，對於工程專業知識不足，在監督時並無法確實加以審查，容易發生弊端。

　「機關營繕工程及購置定製變賣財物稽察條例」已於「政府採購法」實施後廢止，而審計法規亦配合修正，回歸正常之審計作業，衝突之情況應可稍加改善。

二、政策主張

1.成立建設部或公共工程部
　公共工程範圍廣泛，大型公共工程建設，投資龐大，工期很長，對環境、人民生活以及國家經濟造成重大影響。目前中央政府負責公共工程建設之部門分歧，計劃執行效率不佳，應可加以整合精簡，成立建設部或公共工程部，以利事權統一及執行效率提昇。建設部或公共工程部應參酌目前影響工程進行的各項社會經濟因素，並考慮計劃之輕重緩急與政府人力財力負荷狀況，進行各項重大工程計劃優先順序之評估，並將評估結果及排定之時程予以公佈。地方則設建設局或工務局，中央與地方分成兩層管理，強化專業人力，以利公共工程建設事務推動。

　建設部或公共工程部之執掌應至少包括：

（1）建立公共工程建設之制度與規章；
（2）辦理公共工程建設之長期規劃；
（3）公共工程建設人才之長期培訓；
（4）公共工程建設科技之長期研究與發展；
（5）統籌並執行政府自辦（相對於民間辦理）之重大公共工程建設，尤其是無利可圖的基礎建設；以及
（6）建立公共工程建設之資訊中心，作為我國公共工程建設之耳目，並使我國之公共工程建設走上國際化與透明化的境界。

2.落實證照制度，精簡工程單位人力
　簽證的制度落實後，利用各專業技師之知識，協助營造業者自行要求品質，當可適度減少工程專責單位之現場監工人數。民間工程管理顧問機構之推動，不但可以增進民間活力，也可以提昇工程品質對於非工程專責單位，也可以以委外監造的方式，減少工程單位駐地人員。證照制度落實後，連帶的也可以減少審計單位的工作負荷，其只需在工程進行中隨時抽查、事後作財務審查即可，可適度的精簡工程單位與審計單位之組織。

3.依據機關性質，重新劃分權責
　公共工程之需求與功能，應由使用者負責提出，並由具備工程專業之單位負責評估審查，排定優先順序，工程之規劃、設計與施工則應吸納民間技術部門投入，發揮整體力量，未具備工程專業之單位不直接參與工程之規劃與施工。

4.落實事後審計
　為使審計權責與行政權責劃分清楚，力行審計稽察業務之革新，落實事後審計精神，亦即取消派員監標、檢驗，加強辦理工程施工中之隨時抽查，發現承商施工有不符合約圖說規定情事者，即通知主辦機關督促改善，以確保公共工程之品質，並加強實施事後之專案財務稽察，派員至各機關實地查核其所主辦重大財務案件全程情況，對有疏失者提出糾正，或通知查處責任並提具體建議改善意見，促進財務審計功能，且不影響主辦機關執行時之行政施為，將行政權與審計權劃分清楚。

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（資料來源：陳水扁競選網站）