阿扁政策白皮書：總體經濟與金融政策白皮書

總體經濟金融政策白皮書

前言

　依行政院經濟建設委員會所提的「跨世紀國家建設計劃」，當前台灣面臨五大失衡現象：台灣目前的國際地位、生活品質與經貿實力出現顯著落差，造成民眾對尊嚴的期待落空；黑金治國、經濟發展與環境生態無法兼顧；而利益團體、族群、部門建設之間的對立，導致社會治安惡化以及社會和諧的失調；軟硬體基礎建設嚴重不足，無法支應現代化生活與生產的需要；更由於制度不健全，行政立法部門無法發揮應有效能，加以諸多法令制度不能充份應時興革，施政品質難以滿足民意需求，致使民間活力凝滯。其實，在這些失衡現象背後更值得我們深慮的是：若政府功能的界定，缺乏社會共識以及客觀的規範準則，那麼一旦政治體制的設計與運作不能健全，再加上基本倫理無法有效規範，則公共政策極易淪為個人、企業或其他組織從事競租活動的工具，對人民的福祉反有所損害。

　舉例說，經濟自由化與國際化是我國財經改革的方向。為確保經濟自由化與國際化是我國經濟發展的助力而非阻力，我們必須進行法制化與紀律化的工作，以及建立一個穩定的總體經濟環境。法制化是建立符合國際慣例的法律制度，紀律化則是確保市場機制正常運作不受不當干擾，以建立人民對市場經濟的信心，而穩定的總體經濟環境則是一國經濟持續發展的必要條件。然而近年來，由於政府在開放資本市場過程中，並未建立嚴格的市場紀律，亦未因應開放後的競爭環境修改不合時宜的法令制度，造成不少企業利用股市做為企業擴張所需資金的籌集管道，部份財團藉子公司護盤或利用策略聯盟及交叉持股方式拱抬股價，又以股票為質押向銀行或其他金融機構貸款，其後再以更多的資金投入股市炒作獲取暴利。不然就是透過現金增資的方式以股票換鈔票，而增資所取得的資金往往並未用於原定用途上。最後，由於這些財團具有優越的政商關係，行政部門未能對這些不法的內線交易或不當財務操作或不正當經營予以有效嚇阻，終在一九九八年爆發本土型金融危機。面對公元二千年，國民黨政府又宣佈將解除資本帳管制。資本帳管理自由化應是經濟自由化最後一個步驟。為避免破壞經濟穩定，一個負責任的政府應是優先確立健全的總體經濟環境，並儘速訂定明確且符合國際慣例的法令制度以及必要的監視機制。亦即，資本帳管理自由化並非放任自由，而是循序漸進，審慎開放，絕非國民黨的為自由化而自由化，若依國民黨的作法，將為國家經濟帶來災難。

　經濟自由化與國際化的過程中，有愈來愈多的經濟活動不僅個人、家庭與企業無法掌握或控制甚至無法置喙。此時，個人、家庭與企業要承擔因開放所帶來的風險也愈大。因此，要建立一個勇於承擔風險的社會，國家有必要建構一套積極的社會安全機制，讓個人、家庭或廠商了解到當他們在方向或策略選擇錯誤時，他們還能得到應有的保護，同時亦可以掌握渡過動盪時期所需的基本生活保障與尊嚴。所以，在經濟自由化與國際化的大方向下，我們非但不能放棄建立社會福利制度的目標，更要將其規劃成為一個個人、家庭以及企業所提供的「社會避險工具」。

　隨著經濟的發展，人民對政府提供的軟硬體基礎設施以及服務的需求日益增加。國民黨政府過去為便於內部控管也就藉此將行政組織複雜化，官僚體系層級就愈來愈龐雜。經濟發展所增加的稅收，除了用於必要的基礎建設外，大多用於建構愈來愈精密的內部管控體系，造成新的政府機構不斷設立，新的公文流程紛紛建立，但機關間的資訊並未隨之暢通，更缺乏橫向連繫。結果，為了部門間協調，為了權責統一，又在既有組織上架構新的組織，導致組織架構愈來愈龐雜，人事費用逐年攀升，人民卻不見高品質的政府服務。由於政府不能提供人民所需的服務，造成人民對官僚體系，以至於政府產生疏離感，甚至厭惡；人民對政府不再具有信賴感，此為台灣社會嚴重的危機。

　資訊科技的引入不僅在簡化行政部門的公文流程或讓行政作業、文書處理標準化，更要藉資訊科技將政府由資訊掌控者轉換為資訊提供者，不再視資訊為政府獨享，必須與全民分享。藉資訊介面標準化，讓政府部門間資訊得以橫向流通。電腦網路不僅是縮短部門內作業所須的時間或簡化作業流程，更是政府改造的觸媒。

　活力政府的改造工程最終目標是讓政府所提供的服務滿足人民的需求，讓政府成為人民全天候共有的政府。只要人民需要，就可即時取得政府提供的資訊與服務。當前國民黨政府缺乏效率，眾所週知，這個問題已非由精簡人事，調整組織，簡化層級，更換部會機關首長就能解決的。其中最大的障礙在於：國民黨的執政心態仍未調整。一個正常的全民政府所扮演的角色應是遊戲規則的制定者，以規範經濟體系內參與者(包括政府)的行為；一個公正的裁判，以保障多數人民的權益；而不應是一個資源、資訊以及科技發展的控制者以及主導者。活力政府將過去國民黨執政期間的管制性與主導性威權角色轉換為服務性與協助性的角色。要徹底改變國民黨執政的心態唯有藉政黨輪政來完成。

　自一九六0年初期，政府採取出口導向的發展策略，充份利用了當時台灣國際比較利益中最有利的要素：豐沛而低廉的勞工，造就了經濟發展奇蹟。由於採取出口導向的發展策略，我國商品國際競爭力的強弱成為政府各項總體或經貿政策好壞的最終檢驗標準。在這種情形下，國內的財經政策必須依照經濟法則加以制定，也必須尊重市場機制加以執行；此亦讓台灣總體經濟環境相對於其他開發中國家來得良好與穩健。

　經過三十年經濟快速的發展，出口成長做為經濟成長泉源的重要性降低，服務業以及其他內需產業的重要性則日益升高。一旦出口的重要性下降，透過商品國際競爭力建構優質的總體經濟環境的力道隨之減弱。由於穩定的總體經濟環境是經濟持續發展的基礎；因此我們主張：財政與預算制度的改造，以及確立中央銀行的獨立性，乃是強化我國總體經濟的首要工作。

　依先進國家發展經驗來看，當國民所得超過某一水準之後，所得對個人的福祉已不再那麼重要，而個人對生活品質的感受主要來自社會是否符合公平正義的原則。未來，我們經濟發展目標應是追求生活品質的提升，此時政府的功能亦應隨之調整。我們主張，活力政府應透過預算結構的調整，將政府變為人民追求生活品質的資產而非人民創造財富的負債。

　政府功能應隨著發展階段而做必要的調整：提供軟硬體基礎施設以及公共財，糾正民間經濟活動所產生的負面外部效果(如：環境污染)，以租稅手段或建立社會福利制度達到所得重分配的目標，並減少政府介入生產性活動。具體呈現在預算資源配置則是教育社會福利與衛生保健支出比重增加，經濟建設與一般政事支出比重減少。政府的功能係藉預算資源配置的表現而落實，由先進國家此預算資源配置的變化來看，活力政府的功能應有以下的調整：

一、政府除了有責任提供社會救助、社會保險以及社會服務外，更應加強人力投資，提供終身學習機會以及激發企業家創業精神作為積極性的社會福利措施。

二、社會福利制度的建立將因一個社會更符合公平正義而使其社會政治較為穩定，且有助於投資以及經濟成長。只要社會福利制度的建立與預算結構的調整形成配套設計，不必然會造成政府財政的破產。

三、政府規模愈大，民間部門經濟活動的空間相對愈小，有礙經濟成長。有效控制政府規模而非削減社會福利支出才是促進永續發展的正途。

　一國財政紀律是否嚴飭關係到該國的總體經濟環境的穩定，而穩定的總體經濟環境則是經濟持續發展的基礎。為讓行政部門以國家長遠發展為施政目標，而非以政黨持續執政為目標。台灣有必要儘速建立財政責任制度。一個較具前瞻性的財政責任制度應是：

一、行政部門應於每年預算案提出時，同時提出中長期財政收支總計劃，經立法院審議後，由行政部門據以執行。

二、行政部門必須針對收支總計劃期間內各年度未償還公債餘額與國內生產毛額比例的平均值預先設定目標。未達目標前，立法院或行政院不得減稅或增加預算支出成長率。

三、行政院每年定期向立法院報告中長期財政收支計劃執行情形。為避免政治性景氣循環，行政部門應於選前公佈預算執行情況。

　儘管生產與投資逐漸全球化，仍有些商品和勞務不易進口。這些非貿易財若品質太差或價格太高，將使其它產品的生產成本增加而使本國出口商品失去國際競爭力。因此，未來國家競爭力將以非貿易財競爭力為基礎，而非貿易財中的最重要的項目就是公共財，包括：法令制度、行政效率、社會治安、生態環境、生活品質以及軟硬體基礎設施。由於政府提供上述公共財時必須以稅收做為最後財源，過份重視租稅獎勵或過份強調跨國租稅競爭力勢將減少政府財政收入，進而排擠到公共財的提供。活力政府強調：

一、稅收為國家主要的財政收入，政府不應過度採用租稅獎勵，或造成租稅競爭，以免影響到國家財政，並建立稅負的公平性。

二、政府應加強總體經營環境的改造，以吸引外國廠商進駐台灣，並讓更多台商願意留在國內。

　一九八O年代後期開始，中央政府財政狀況因為徵收公共設施保留地及國家六年建設計畫的實施造成收支失衡。在短短近十年間，政府舉債數額快速增加，再加以社會環境與政治生態的改變，民眾對政府社會福利責任的要求日益提高，但由於對稅制公平性的信心仍然不足，相對地使得政府開闢財源的成效受到了較大的限制，導致近年來政府經常收入成長率遠低於經常支出的增加，財政赤字的壓力益形嚴重。目前政府面對財政困難的作法乃是採取「鴕鳥式」的對策，利用公共債務法賦予多項舉債上限比例的規範。其實，如果政府能維持經常收入應有的成長，從而具備充分的還錢能力，則合理的舉債支應資本建設需求並非不能接受。被忽略的倒是：在政府舉債數額漸趨龐大後，政府對於債務管理的制度與能力有無隨之建構與改善，俾能降低舉債利息成本，健全債券市場，並協調貨幣政策等重要功能。因此我們認為：

一、節流先於開源。政府應只做該做的事，且每件事都能做好，提高預算資源的使用效率，恢復民眾對政府公權力的信心。

二、稅制改革重於開源。租稅負擔不公平，不但造成民眾的不滿與社會的不安，更使得政府開源的合理性遭受質疑與抗拒，從而使政府經常收入的提高變為不可能。

三、遵守「預算法」與「公共債務法」的規定，充分有效的利用債務基金的設立，發揮專業債務管理的機制，靈活公債操作兼而減少國庫利息負擔。

　中央銀行為一國的最高貨幣管理機構，其運作獨立與否關係一國總體經濟政策的表現。由於台灣是一個小型開放的經濟體系，國外的衝擊都會對國內經濟產生不同程度的影響，故為讓掌握較多國內外相關資訊的央行能有更大的權衡空間來回應外在衝擊；但又不至於讓央行有過度的權衡空間，或受到行政部門不當的干預，我們主張應修訂中央銀行法以確立中央銀行獨立性，其重點包括：

一、確立理事會為最高決策機構，其職掌有關貨幣、信用以及匯率政策，以及央行持有外匯管理之決議。為求決策透明化，理事會之會議記錄事後應定期刊載於中央銀行公報上。

二、理事會中理事任期以及組成結構應重新檢討，出任理事的相關部會首長不具投票權。具有投票權之理事任期應確立任內不得兼任中央銀行以外的其他職務。

三、刪除央行「協助經濟發展」的經營目標，使央行能由以往兼具「開發投資銀行」的角色，轉變為「銀行中的銀行」單純功能。

四、嚴禁央行直接承購政府公債，且不得對國庫做臨時墊借或短期融通。

　網際網路的發展，成為下一世紀重要商業活動的一環。然而，隨著電信與資訊科技快速進步，網路商業活動遠較傳統商業活動更為複雜，而一國的資訊政策是否明確健全，是否能夠充分掌握其競爭優勢並適時彌補其競爭劣勢，不但是免於成為資訊時代弱國的基本條件，更是決定其是否能夠在此一網路經濟時代中爭取利基的關鍵。政府再造為世界潮流之一，其強調人員精簡與組織效率的提升，但如何善用資訊化趨勢下的有效再造工具，藉此進一步使行政管制改革精緻化，更屬關鍵。

壹、徹底掌握台灣發展資訊經濟優劣勢，建立明確健全的整體資訊政策

　以台灣目前的條件而言，一個立足既有基礎又具發展前景的資訊政策應該是：

一、以通訊市場全面自由化建構網路經濟體系的基本生存環境。審慎評估國際和國內電子商務市場環境及其變化，為台灣資訊產業的未來與電子商務政策做正確而具有前瞻性之定位和策略選擇。

二、政府應該基於科技中立、租稅和補貼公平的立場，排除電子商務發展的障礙，以及提供業者從事電子商務活動必要誘因，並以穩定合理又不失落伍的法制環境與投資環境，活絡電子商務市場的資金流通，同時鼓勵但不過度介入企業界與私部門之電子商務發展。

三、針對世界貿易組織（WTO）等國際組織所推動之電子商務一致性規範，例如電子商務無關稅制度、競爭政策與消費者保護等之趨勢，積極擬定台灣之因應措施，並且藉此強化台灣網路產業之國際視野與國際競爭力。

　資訊科技在政府再造與行政效率提升方面，不應再扮演口號性與陪襯性的角色，而是應該發揮以下幾方面的功能：

一、資訊化下的政府應為借助電腦軟硬體提升政府服務的品質。資訊化下人民與政府關係，應該更趨近於直接民主，而非透過資訊科技壟斷既有的行政資源。

二、政府再造應以機關職能之合理分配與部門間資訊橫向連繫為重點，而非僅以形式上的行政組織精簡。

三、以最有效率的資源運用方式，徹底改造建構電子化政府所需的軟硬體設施，去除介面連接與轉換障礙，以及調整行政機關官僚文化與心態，達到無紙化行政流程的基本目標。

四、將政府所提供的服務電子商務化，在透過身分認證等機制以充分保障資訊安全和人民資訊隱私等基本權利的前提下，以網路科技作為提供日常行政服務的基本手段。除了以政府網路化方式刺激人民經營網路社會的生活形態外，並且應該避免以政府機關在網際網路科技使用的落伍，阻礙民間與企業界資訊化的進展。

五、政府再造應該善用數位科技，使政府資訊和行政程序趨於真正透明化與虛擬式的集中，並且向大眾開放政府之知識系統與營運系統，進而求取充分辯論與合理決策之終極目標。

六、充分體認與發揮行政單一窗口的功能，不限於所謂空間性單一窗口（即合署辦公）和功能性單一窗口（即類似以行政計畫模式達到程序集中的目的）的狹隘範圍，而應透過網際網路功能的充分運用，以單一介面作為真正的行政單一窗口，達到精簡行政流程與提升行政效率的目標。

七、除了一般行政法意義的行政程序參與外，行政程序的人民參與應該善用網路科技，使人民在政府資訊公開、陳述意見、聽證、參與決定、公民投票等方面，均能充分達成與行政機關進行實質互動，實現直接民主之精神，並且降低行政成本的目標。

　台灣歷年來有效關稅稅率已逐漸降低，自由化的程度已逐漸提高，而在外匯市場也已逐步自由化的情況下，現在正是審慎考慮是否解除資本帳管制的適當時機。對於解除資本管制的問題，我們提出兩個重要的原則：

　貿易自由化以及外匯市場和資本帳的自由化向為國民黨政府標榜的政策目標，但自由化是漸進而依序推動的過程，自由化並非放任自由，絕不能像國民黨喊口號似的，為自由化而自由化。這是因為國內外的金融市場與商品市場相互依存，且各市場對自由化政策的調整速度大不相同，經濟自由化的推動必須講究順序與步驟。錯誤的自由化順序將導致資源的誤置，進而對經濟發生負面的影響。例如過度自由的國際短期資金流動，最近已普遍被認為是國際金融波動的重要因素，而這類國際金融波動又會對國家經濟及產業經營產生甚大的破壞，因此有不少極負盛名的學者都主張管制短期國際資本移動。

　此外，貿然開放資本市場還可能導致匯率的劇烈波動；研究貨幣危機的文獻也指出，國際間資本移動的程度愈大將會加速匯率制度的崩潰。因為過早的資本帳自由化可能造成不必要的熱錢流竄，並導致外債累積；債務利息負擔的加重及民眾投機性炒作誘因的加強都會導致匯率體制提前崩潰，進而引發金融危機。準此，許多國家都是在經常帳已經自由化之後，才考慮國際間資本的自由移動。

　職是之故，無論從理論分析或從實際經驗來看，在諸多貿易自由化及金融自由化的項目中，解除國際資本管制應是經濟自由化的最後一環。如智利由於實施貿易自由化而導致大量的貿易逆差，迫使該國政府借入大量外債予以融通；因此，多數的學者認為資本管制應待赤字(包括貿易赤字與財政赤字)全部消除後再行開放。具體而言，完全開放資金自由流動，固然可以做為長程的目標，但國際資本管制若過早解除，勢將嚴重扭曲資本移動的誘因，故必須特別注意合理的自由化順序。

　自由化除不宜盲目無限制地推行外，尤須注意自由化過程中，整個經濟環境相關配合的條件是否成熟等問題，其中最重要的不外是管理機制的建立。而完善的管理機制，就是要讓資金(不管是本國流向國外的或外國流至本國的)發揮最大的經濟效益。

　然而，資金在國內投資和在國外投資即使一樣賺錢，對本國經濟的貢獻也不會相同，因此對外投資是否應該完全自由，也有一些不同的看法。尤其我國資金流向開發中國家的問題最為嚴重，而對外投資完全開放不僅減少國內投資的可用資金，同時也可能加速我國和開發中國家要素價格的均等化，造成我國所得分配惡化，因此是否應該無限制從事對外投資，也值得考慮。

為了建立完善的管理機制，活力政府應該事先做好更充份而且周延的分析研判，在客觀基礎上建立貿易伙伴及相關國家風險(包括政治風險及經濟風險)的合理評估，並且概估各國政經情勢在不同情況下，對台灣經濟可能產生的影響，俾供國人靈活運用資金，藉以掌握契機，享受自由化所增進的福祉。

　面對新世紀，我國必須建立新的金融監理體制以符合世界金融新秩序。當前台灣金融機構經營環境惡劣，除了受到亞洲金融風暴衝擊外，過去政府金融監理政策的不當更是主要原因。我們認為活力政府必須要立刻建立公平、開放、效能與安全的金融監理制度。於此我們提出以下幾點原則：

壹、落實金檢權責一元化，建立一個超然獨立的金融監理機構

　設立超然獨立的國家金融監督管理委員會已是社會共識。然財政部似有意讓此委員會脫離立法院監督則是極為不當的作法。再者，目前金融機構的檢查與處分權分立，造成各相關機構權責不一。因此，我們主張：

一、在行政院下設立金融監督管理委員會，賦予預算與人事任用自主權，唯仍需受立法院監督。

二、以透明化及尊重委員獨立超然性方式，禁止任何政治勢力不當介入委員會運作，避免出現問題金融機構在政治人物的干預下，延誤檢查時機。

三、中央存款保險公司與金融監理機關的權責劃分應該釐清，確立檢查、監理與處分合一。

貳、切斷黑金政商勾結的不當關係，引導基層金融機構正常發展

　國民黨政府對於金融機構設立門檻過高，國外金融機構來台設立分支機構及經營業務的限制過多，使得本國金融機構受到過度保護，影響到社會大眾的福址。當金融體系出現危機時，只有靠政府的直接介入，藉扭曲市場機制以提升市場信心。

　政府的金融管理政策又獨厚銀行，而忽略其他類型金融機構對於整體金融產業的貢獻。再者，政府管理基層金融機構一視同仁，無法區別良質與劣質機構的差別，造成基層金融機構缺乏改善經營的誘因，反而出現整體經營體質惡化的現象。而政府又以「概括承受」方式要求公營行庫合併問題基層金融機構以解決問題，不僅有違憲之疑，而且公營行庫本身經營的健全性也將受到質疑。同時對於信用合作社的處理，政府僅允許改制銀行與退出金融市場兩種機制的運作，卻不允許新信用合作社的設立。因此為了促進基層金融機構正常化的發展，我們主張：

一、金融機構的設立與退出應依市場機能運作，而非政府的干預。金融機構的設立門檻不應以資本額為主要依據，並開放小型金融機構的設立。

二、放寬國際金融機構來台灣設立各種類型分支機構的限制，增加台灣金融業的競爭性，並藉此學習國際金融操作規範，加速台灣金融機構的國際化。

三、除非有確切的危機，政府應避免介入金融市場的操作。如有必要介入時，應經立法院的同意，透過政府公債的發行，或其他法定收入籌募所需介入資金。

四、所有的金融機構應在相同的立足點競爭，政府對於不同的金融機構不應有差別待遇。基層金融機構與一般金融機構的管理標準應該相同，政府並應明示改制與退出機制。

五、打破"銀行不能倒"的迷失，避免倒閉的公營金融機構透過概括承受拖累較為健全的金融機構。

六、基層金融機構中的農 (漁) 會金融體系建立應出於其自發性的要求，而信用合作社的設立也不應被禁止。對於營運良好的基層金融機構應該給予適當的鼓勵，使其經營得以擴展。

參、建立存款人、投資人與投保人的安全網，以維護金融體系的公平正義

　存款人固然有存款保險制度的保障，但是證券投資人與保險投保人的保障仍然不足。自從台灣銀行概括承受東港信用合作社後，中央存款保險公司的保險賠款特別準備更是嚴重的不足。我們認為建立存款人、投資人與投保人的安全網是活力政府金融管理的重要任務：

一、政府應儘速訂定投資人保護法，保障投資人的基本權益；且應設立再保險機構，以保障投保人的權益。

二、未來的金融監督管理委員會下應設有專責機關負責保護存款人、投資人與投保人的權益。　