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農業

環境與水資源政策白皮書

【第一章】理念與原則
【第二章】 現況與問題之分析--壹、自然條件
現況與問題之分析--貳、現況發展與問題
現況與問題之分析--參、因應之對策
【第三章】結語

第一章、理念與原則

 國家的強弱與其擁有之自然資源之多寡有重要的關係。自然資源包括土地、水、空氣、陽光、森林、礦物等,自然資源之分佈與多寡有因其地理位置不同而有差異,此為政治地理上已定的事實,改變不易。但因使用不當,造成如空氣污染、地球臭氧層破壞,紫外線強度增高等環境品質的劣化;以及地層嚴重下陷、坡地塌方、森林大規模的砍伐等生態環境的破壞;則無異於無形中降低人民的生活品質,並且減損國力。

 一個國家的資源是多樣性的,但各樣資源的經營目標不外乎二者,一是資源可以永續發展,另一則是資源的有效利用。自然資源除了空氣與陽光之外,都是有限的,從地球生態及人類世代發展的觀點而言,資源的使用必須在「永續發展」的原則下進行。因此,資源保育的工作是不可或缺的,落實的資源保育,才能確實保障世世代代發展所需資源的不虞匱乏。同時,社會的成長中,經濟發展是必然的過程,而資源是有限的,社會追求經濟成長中必須講究資源開發利用的效率。自然資源經營的兩個目標,在同一時段內,保育與利用之間,有先天上的衝突性,但從長時間觀之,若無保育,即無利用,其理甚明。

 台灣是一海島型國家,水土資源先天上的條件並不優越,水資源受天候、緯度與地形等因素之影響,更具高度之不確定性。水資源在我國南北之分佈有明顯差異;時間上,更有冬夏季節雨量豐枯的不均勻,我國地形上東西向地勢陡峭,且平原地區寬度較窄,水資源蓄積不易,更是說明目前遇雨成澇、缺而成旱的水資源困境。

 我國的自然資源雖然有限,但社會之經濟發展與人口成長迅速,資源的需求更形迫切。水資源的問題,上自集水區上游森林之栽植、水源涵養、水庫蓄水、山坡地開發利用與維護、而到集水區中游之河川洪水災害之防止與河川整治利用,以至集水區下游之海岸災害防止與空間利用。考慮我國的特有環境,水資源的運用,必須銜接淡水水資源而至海水水資源,也必須有效聯合運用地表水及地下水。水資源的問題,不但要在水量上尋求解決,並要在水質上加以提昇,更可以因提昇水質而增加可用的水量。水資源的取得不甚容易,其使用必須講究效率,才能符合永續發展的原則。

 進入二十一世紀,我國水資源的有限性及不確定性,勢將成為社會生存發展的限制條件之一。因此,面對既有之自然條件及展望社會未來的需求,我國水資源政策之理念應為:

1、 保育水土資源,落實永續發展。
2、 維護青山綠水,提昇親水環境。
3、 防治水土災害,保障人民安全。
4、 加強經營管理,有效利用資源。

 過去由於國民黨對水資源政策所頒佈之政策綱領中,明示著節流與開源並重,甚而更以所謂生態保育與開發利用兼顧為原則;在這種模稜兩可的指導原則下,我國實際的水資源政策乃成為一切以經濟發展為目標導向,因此對於水資源的利用,便完全以滿足需求面為主要的考量;於是,水不夠時就興建水庫,那個新建工業區需要用水,即有政策性配合的水庫或攔河堰供水;當水患發生時,僅以興建堤防及排水系統為主要因應對策;忽視水資源乃是極為有限的事實,也漠視了如果不就資源與生態保育問題作根本的解決,我們或我們的子孫終將承受過度開發的厄運。

 為了扭轉這個趨勢,基本上水資源之運用,應將過去依據需求面去規劃開發水資源的觀念,改成以供給面來規劃,未來應如何有效率地使用有限的水資源,並以此為基礎來調整各項用水標的之使用情形,諸如產業結構之改變,各項用水習性之改變(收費標準,行政命令的用水限制、節水獎勵及短中長程之目標設定等)。因此關於水資源政策應有以下幾個原則:

1、在以總量管制原則下,節流應優先於開源;以求有效利用珍貴之水資源。
2、為避免不可回復的生態環境破壞,生態保育的考量應優先於任何開發利用。
3、為增進水資源合理利用及社會公平原則,應落實用水者付費、受限者得償 與破壞者受罰。

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第二章、現況與問題之分析 壹、自然條件

 台灣本島地區面積約36,000平方公里,山地面積佔四分之三,山高坡陡,河道大都源短流急,降雨至地面後,快速流入海洋,不易蓄積利用;平原狹小,面積約佔四分之一,約9,000平方公里,為台灣人口集中與經濟發展之重地。

 台灣地區年平均降雨量約2,510公釐,換算成水量約905億立方公尺,為世界平均值的二點六倍,屬於降雨量豐富的地區之一,但因人口稠密,每年每人平均所能分配之降雨量僅約4,300立方公尺(以1994年2113萬人口計),為世界平均值六分之一弱,實屬水資源利用潛能不高地區之一,可供利用之水資源實屬有限。由於全島降雨量分配不均,約80%集中於每年五月至十月間之豐水期,尤其大部分雨量集中在颱風過境時,若颱風降雨量較少,常面臨缺水的困境;每年十一月至次年四月為枯水期,降雨量少,尤以台灣南部為甚,枯水期的降雨量僅10%,致使水源調配甚為困難。澎湖地區係由64個大小島嶼組成,面積約127平方公里,年平均降雨量僅1,000公釐,約為台灣本島之40%。年雨量分配不平均,約80%集中於四月至九月,主要為颱風降雨,另外年平均蒸發量高達1800公釐,導致水資源開發利用甚為困難。

 台灣地區降雨量並非每年相同,歷年記錄顯示最高降雨量達3,250公釐,最低降雨量為1,600公釐,相差兩倍以上,且平均每十年出現一次乾旱,二至三年出現一次小旱,水文現象之不確定性甚高,常造成地區性水源不足,影響產業生產與民眾生活用水。集水區上游山區地質以輕度變質的砂頁岩居多,可供建壩蓄水之優良位址不多,今後水源開發不僅日漸困難,且成本亦將快速增加。另因集水區上游山區表土鬆軟,易遭暴雨沖蝕,致泥沙淤積水庫,降低水庫調節及儲蓄水源的功能,且縮短了水庫壽命。夏秋颱風暴雨量大,因河道狹窄坡地陡峭,河川洪流迅速暴漲,導致河道中下游平原極易氾濫成災,且平原低地與都市地區常因排水不良而為淹水所苦,部分海岸地帶因地層下陷而飽受暴潮侵襲。

 全球氣候變遷現象對台灣地區降雨量之影響十分明顯,根據研究顯示秋冬二季在台灣東部降雨量有增加的趨勢,但在西南部則有減少的趨勢,加重春季水源嚴重不足的程度,依據研究推估2050年時台灣冬季將減少5%至10%,每年五月至十月降雨量占全年雨量比例將超過80%,豐水期與枯水期水源量差異將更大,影響水源的調配。且台灣南部地區,最常連續不降雨日數呈現增加趨勢,因而增高該地區乾旱缺水頻率。

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第二章、現況與問題之分析 貳、現況發展與問題

一、集水區管理

 目前我國集水區管理體系十分紊亂,集水區自然區域與行政區域重疊糾葛,例如德基水庫集水區域跨越台中、南投與宜蘭三縣,淡水河集水區跨越數個縣市等。地域劃分紊亂的結果,非但導致事權未能集中,行政標準寬鬆不一,遇有政治立場迴異的行政首長或不同層級的行政區域時,往往有協調的困難。另外由於集水區土地大多屬國有地,因用途的不同包含國有林班地、原住民保留地、農場地、水庫保護帶地、林班解除地、未登錄地、公有原野地、國有財產局直接管理地以及一些私有地。由於土地類別的差異,管理機關也有所不同;而每一管理單位都有其個別的管理理念與立場,致使問題複雜,不易解決。若集水區與國家公園土地有重疊部分時,所涉及的問題:又如照顧榮民與保護原住民,也一樣不易處理。除了土地類別外,我國之集水區是以河川上、中、下游區分權責機關。此種管理上複雜的『分工』體系,往往是臨事相互推諉或工作未能協調的主要原因。最近雖成立幾個以集水區為管轄範圍的管理局,但由於相關法規與辦法都付之闕如,該管理局則是徒具虛名,無法發揮功效。行政管理體系的另一個問題,在於中央與地方權責劃分不清。

 有關集水區治理或管理,究竟中央在決策方向或經費上應介入至何等程度或是逕由省市進行或由縣市獨立執行,這些事權都不明確,往往因案而異或因人而異,這在集水區此一地理單元究竟屬省或中央時,問題更是明顯。部分集水區因上游建有大型水庫,乃設有專責管理機關,如石門水庫管理局、台北翡翠水庫管理局、烏山頭水庫管理局、德基水庫管理委員會、及台北水源特定區管理委員會等。此等機構的組織型態以及運作狀況,都有權責不足、功能難以發揮的共同問題。台北水管會與翡翠局的管制權均相當有限,而與集水區功能目標相關的中央級行政機構則相當複雜,包括環保署、內政部、經濟部、及農委會等,地方級的行政機構,則包括省、台北縣市政府及其他鄉鎮市公所。如果再加上台電、自來水公司等事業機構,涉及的複雜程度,是可想而知。由於相關機關縱橫複雜,若沒有一個機關是主導者,在權責劃分不清下,極易造成遇事互踢皮球的現象。現行有關集水區管理的法律有水土保持法、飲用水管理條例、自來水法、山坡地保育利用條例、及水污染防治法等;至於行政命令,則有台灣省水庫集水區治理辦法、台灣省河川管理規則等。然而,適用法律條文的分佈零散,主管機關也會因法而異,此種不一致的零散現象,與具有整體特性的集水區格格不入,造成適用上的困難。


二、災害防治

 洪水發生的原因有很多;如排水管道阻塞、排水系統設計或施工的不當、堤防潰裂、暴雨集中等不一而足,其中以集水區上游水土保持沒作好這個因素,是全球許多大水災所公認的主要原因。以阿公店溪為例,距岡山僅七公里的阿公店水庫,已因為上游之旺萊溪等,集水區長期以來「水土保持工作未竟其功;又因集水區內原有之林木被盜伐殆盡,水源涵養失調,...泥砂每逢豪雨挾帶流入水庫...(水庫)淤積率高達71%」(引述自'阿公店水庫更新改善計畫 '一書);因此暴雨時雨水迅速往下游匯集,使洪峰水位急遽上漲,而阿公店水庫又因淤砂嚴重,無法調節水量,洪水乃一沖而下導致岡山地區的洪患。可見長期對保育工作的疏忽,是造成水災的主因之一。集水區管理問題依目前的制度,地方政府是沒錢也沒權能夠主導。同樣地,大範圍的區域排水計畫,也是須要省府與中央機關的規畫配合,地方政府方才有能力完成排水防洪的工作。五、六年前的旱災與最近水患不斷的發生,這種遇雨成災不雨即旱的經驗;已足以證明台灣的生態環境,已經全然失去其自我調適的功能。也就是說,在過去以開發心態為主的政策下,台灣寶貴的綠色水庫──森林,已經被破壞得失去涵養水分的功能。因此氣候只要稍微異常,便發生極為嚴重的災情。

 依前省府水土保持局的資料,81年度至83年度的計畫經費中,西部地區治山防洪四年的計畫經費共41億5,100萬,東部及蘭陽地區治山防洪四年的計畫經費共33億9,700萬,僅佔總經費的百分之三十九,且其計畫大都以護岸、防砂壩等治標的土木工程為主。又據83年全國水利會議資料指出:「歷年來,政府投資於山坡地之水土資源保育之經費,以82年度而言,約為四十五億元,以此經費經營具有涵養水源功能之二七0餘萬公頃山地,幾乎平均每公頃以不到二千元之經費投資經營在廣大之"綠色水庫",卻可至少涵養約150億立方公尺之水源,平均每立方公尺約0.3元,較之於動輒上千億元之水庫興建工程,卻僅能調節約四十億立方公尺之水量,其效果之大自不待言...」。這種聊備一格的經費,怎可能將已經遭受百般破壞的水土生態澈底整治呢?由於國民黨四十多年來,對台灣水土資源惡質的經濟開發心態,造成極端嚴重的土壤沖蝕,據估計為美國田納西河谷沖蝕率的一百倍。我們再不謀求解決之道,以恢復或增加自然界涵養調適水源的功能,未來水災及旱災的發生,將可能會愈來愈頻繁。由於集水區及河川地管理機關的疊床架屋,各大河川普遍存著嚴重的盜採砂石問題,導致洪水來襲時橋樑因為基礎嚴重的淘空,使得橋樑斷裂或橋面下陷,對公共安全造成極大的威脅。

三、水污染防治

 據環保署1998年統計台灣河川已有 1/3的河川長度受到污染,而若以下游段來統計,污染河川高達 1/2。這麼惡劣的水質,自然使佔全國供水量三成(豐水年約佔五成)的河川引水受到不小的影響。河川污染主要原因之一,為污水下水道系統普及率的嚴重不足,畜牧廢水、事業廢水及市鎮污水幾乎全排入附近之水域,再加上集水區內存在著為數不少的高山農場、果園、茶園及畜牧場,其所排放之高養份的廢污水,使其下游的水庫與河川水質,產生優養化現象。另一個主要原因為垃圾場未能有適當規畫,河川地被利用為垃圾堆積場,如在大漢溪流域就有六、七座垃圾場。就以農田水利會灌溉設施,受水污染影響所增加工程維護費來看,由1979年每年每公噸1,566,845元增加到1989年的22,941,936元(台灣省水利局歷年報告統計)。而河川水質的污染更是嚴重,未受污染之河川長度百分比,由1986年的73.7%降低至1990年的65.2%(行政院環境保護署,1991),逐漸威脅居民的日常用水品質。由於台灣都市化程度頗高,根據行政院主計處的統計,民國1997年台灣省用水普及率為86.7%,台北市為99.4%,故自來水的品質與衛生問題是不容忽視。自來水管網是以加壓方式輸送清水,因為管線中的水壓較外圍環境為高,倘若遇有水管線裂縫,水會由管中向外滲漏,外部的污染物是不會進入管線中污染自來水。但是以往台灣各區自來水管線,都有水壓不足及用戶自公共輸水管線接水方式錯誤,不時有自來水管內發生負壓的現象,導致水質受污染及疑似傷寒病例等水媒疾病發生之病例。台灣的自來水管線壓力普遍不足,因此用戶往往必須採用間接抽水方式取水;亦即自行設置抽水馬達,將水送至屋頂水塔後,再以重力方式自屋頂水塔取水。因而產生地下蓄水池及屋頂水塔之安全設置及清潔衛生的問題,過去地下蓄水池與化糞池往往僅有一牆之隔,因此,曾發生水質受到污染的個案。另一個自來水問題則是漏水率,一方面因為過去公共工程品質不良,加上基礎工程經費不足,多年來,漏水率較之先進國家偏高;據行政院主計處的統計,台北市1997年漏水率高達37.3%(台灣省為20.4%)。

四、水庫開發及面臨的危機

 水庫並非解決水源的萬靈丹。由於水庫阻斷了河水,上游淹水區的人文生態將會有重大的改變,例如考古遺跡或景觀據點被水庫淹沒,原住民社會群體及族群因被迫搬遷而有解體之虞,水庫興建的工程設施及水流之被截取,將降低人們對大自然的感受與氣氛。原不同聚落居民間親和力差,合併遷村產生相互排斥與派系問題,原住民聚落被迫遷至平地鄉鎮而降低與其他部落之互動。此外因為淹水及河水的阻斷,自然生態也會產生徹底之變化;如水庫蓄水區將原有的河谷、峽谷之蜿蜒曲折、凹凸起伏改變成水面廣大的湖泊,整個流域的水文及微氣象狀況因而將受影響,下游水量也會受到水庫調節或攔截,導致下游河川之稀釋與自淨功能降低,水庫淹沒之草木因腐爛而釋出有機物及氮、磷等營養質,造成一時水面藻類繁生,水庫之水的溶氧及水溫產生層化現象,壩址下游河川滲漏量將會減少,影響地下水之平衡。而集水區內稀有珍貴的植物,可能遭受滅絕的命運,迴游魚類被水庫阻斷迴游產卵的路徑,水庫將減少原屬沼澤、坑洞或淺水面積,使水棲、兩棲動物及水鳥棲息環境大量減少而降低他們存活機會。其他問題如施工期間對河川的污染、沿線的噪音等等不一而足。另一方面,本會隨著河水流下的沃土,會被水庫擋住,會使原本適合耕種的土地逐漸貧瘠。下游地區會因沙土被水庫阻斷,而產生沖刷的現象。顯然,台灣的水庫同時會面臨兩個問題;即水庫優養化與水庫淤沙。四十多年來,由於國民黨對台灣水土資源是以經濟開發為優先,致使水庫集水區濫墾、濫伐的現象,據估計土壤沖蝕情形為美國田納西河谷的一百倍,中國黃河流域的二十倍。水庫淤沙量平均每年高達783萬立方公尺,相當於一個鳳山水庫的容量,在如此情形下,將會使耗資數百億元的水庫使用年限大為縮短,造成投資的浪費。也因水庫上游濫伐濫墾,造成水庫優養化(除日月潭水庫等少數水庫外,大部分主要水庫都有此問題),增加用水的處理成本。

五、地下水的困境

 地下水一直是自然界中淡水儲存的第二大宗,它佔地球全部水量的0.62%(最大宗為兩極冰冠及冰川占2.15%,淡水湖泊及河川僅佔0.0091%,海水佔有97.2%),地下水因而是人類非常重要的水資源。台灣地下水抽用量,枯水年時約占全部供水量的42%,豐水年時則佔30%。水資源局資料顯示,台灣全島地下水天然補注量每年約40億噸,唯年抽用量已超過70億噸,除花蓮、台東地區外,各地下水區大都明顯超抽,尤其雲林、嘉義、台南、高雄及屏東等地區抽用量均超過天然補注量一倍以上,造成沿海局部地區地層下陷。據統計全台灣地層下陷總面積高達1,170平方公里,其中以屏東佳冬地區下限量超過2.8公尺最為嚴重,其他如雲林口湖、嘉義東石、彰化鹿港及高雄彌陀等地,亦屬下陷較嚴重地區。地層下陷會導致海堤、排水管路等公共設施逐漸喪失功能,以及海水倒灌情形與海水入侵沿海地區之地下含水層等惡果。

 地下水超抽的原因,最主要為地下水管理不善所造成。過去地下水之水權採登記制,據統計全國有登記者不超過三成。而從台灣水利法中對於水權的規定來看,水資源屬於國有財產,透過國家官僚體系以配給的方式,將水資源分配給需要用水的人民或團體。在配給機制下,突顯出國家機關是具有支配性的上位權力機構,需要用水者在法律上,是受支配者,水資源的移轉是由國家機關,依據水利法取得強制性權力,而進行用水的配給,其配給方法是依據:(1)必需水量、(2)用途、及(3)申請之先後等三項原則。雖然水利法規定得徵收水權費,但事實上,目前並無徵收水權費,於是水資源是以必需水量為限,免費無償配給。

 這種無償配給在實際執行時,產生一個實際問題:個別的人民或團體的必需用水量各為多少?國家機關如何知道?事實上,既然是無償配給,就申請水權者而言,其需要量是多多益善的。再者,於無償配給的情況下,對於不再需要用水者,國家機關有權收回原配給之水權。但水利法第二十四條及十九條之一,規定只有既有之水權人可以交換水權,但若某人無水權,則顯然不能藉由既有水權人以協議或購買方式取得水權。當水資源全被分配而無剩餘後, 依據水利法新的需用水人,既不能向國家機關申請取得水權,也不能向其他既有水權人購買或協議移轉水權。水資源配給的主要目的,在於減少水資源的不確定性,新的需水人依目前法規,是可以確定無法取得任何水權的。一個與現實脫節的水利法,使社會民眾喪失了法律應被遵守才能保障自己及社會共同福祉的共識。多數守法的人民不能藉由合於水利法的途徑取得水權,於是造成地下水資源管理的無政府狀況,「違法」的地下水井,據估計就有十之八九。

六、不當的國土規劃

 台灣雖然在1974年已經公布實施「區域計畫法」,並於1979年擬定「台灣地區綜合開發計畫」,且在1982年至1984年間陸續通過台灣地區的四個區域計畫。但是,由於過去對國土資源調查的忽視,以致國土計畫缺乏環境基礎資料,無法明確地劃設限制發展區;再加上長期國家發展目標模糊,短期經建計畫掛帥,計畫權力分散整合困難,計畫單位缺乏審議協調考核及推動之實權。於是在缺乏國土發展架構來加以協調,又欠缺區域政策的具體指導,再加上都市計畫法令,根本缺乏開發控制的工具,國土計畫(尤其是區域計畫)往往成為各部門計畫之彙整,未能引導開發計畫之區位考量,此外開發計畫之審查,也未能納入總量管制之精神,因此,台灣的國土規劃內容可以說是空洞的;致使台灣的都市開發淪於一種低品質、低效率及不公平的方式,導致許多土地被不當的利用,環境敏感區的開發,集水區的濫墾濫伐,河川地砂石的盜採等,除了造成環境及生活品質的惡化外,也影響水資源的自然生態平衡,因此一旦氣候稍微異常,便極易發生嚴重的災情。

 就以高爾夫球場的開發為例,它需要平坦且開闊的場地,台灣由於地勢陡峭,且地狹人稠,大部份的高球場都位在山坡地上,故開發階段需要大規模的開挖與回填,加上開發單位為節省成本採全面開挖方式,在開發過程中如遇豪雨,往往造成下游地區的災害,如1993年 6月苗栗海線地區的水災就是一個實例。台灣地處亞熱帶,高球場營運期間,需要大量的水灌溉青綠的草坪,並需噴灑殺虫劑,不但消耗水量,而且也影響下由河川水質。高爾夫球場的開發,會破壞植被,降低土地涵養水分的功能,下游地區因而經常遭受洪水及乾旱的威脅。目前台灣含正在申請的高球場近100家,以土地面積來算,球場的密度過高,且動輒上百公頃的球場土地,每天僅可供不超過 300人次的使用,這對住在地狹人稠休閒空間不足的台灣大部份的民眾而言,除土地使用的公平性的不合理外,高球運動不啻是項奢侈的休閒活動。國民黨的高官顯貴以打高爾夫球為時尚,上行下效的結果,一張高球證價值可高達數百萬,也難怪業者一窩蜂地競相投資,造成生態環境的浩劫。

 相對於高爾夫球場的問題,近年來不少主管機關(工業局、縣市政府等)將在西海岸陸續開發十多個濱海工業區;雖然填海造地在地狹人稠的台灣,應是不錯的方案,但如此大規模且一個接一個幾乎同時開發,這在填海工程最先進的荷蘭以及我們的近鄰日本也不敢去做,經濟部工業局有鑑於內陸土地地價高漲,為配合財團要求廉價土地的呼聲,擬定一系列的開發計畫,如若計畫全部完成,台灣西海岸將有三分之二淪為人工海堤所形成的海岸線。而且,雖有個別案例之環境影響評估,但對整體開發的環評則完全沒有,整個計畫對西海岸的生態,必將產生重大的衝擊。再者近年來因水資源的開發,水庫、攔河堰、防砂壩的興築,造成河川輸砂的大量減少,業已使嘉南沿海所賴以為屏障的外傘頂洲的範圍日漸縮小。而河川流入大海的砂量減少,也將會使填海工程的海堤,被海浪侵蝕的危機,因此,保護濱海工業區,將額外付出不少的社會成本。此外,因濱海工業區的開發,讓原本不足的水資源,在分配上更加捉襟見肘;彰、雲、嘉沿海的地層下陷及濕地生態的破壞,在在都是棘手難題。

七、水資源之研究與發展

 近年來,全球平均溫度有逐年增加的趨勢,據統計資料顯示1998年就上升約攝氏五分之一度;溫室效應雖然無法立即由現有的科學資料確實地證明,但世界上幾乎已經承認溫室效應存在的事實。由於溫度的升高地球表面的蒸發量會增加;如此相對地降雨量便會增加。另一方面因為溫室效應地表的輻射能也會加大,天氣變化也因而加劇,超級颱風或大雷雨發生的機會也隨之增加。如1998年中國長江的水災,1997年大規模的聖嬰現象等,多少都與溫室效應有關。在這種環境下,台灣近來動輒發生降雨量屢破紀錄的集中暴雨,也就不足為奇了。如此由於全球氣候的變遷,未來台灣水資源勢必將遭受更加嚴苛的挑戰,水資源相關之科技研究便益形重要。

 過去由於水資源相關問題,分屬數個主管單位,如水利處、水資源局、農委會、氣象局、環保署及國科會等,所做之相關之研究頗為分散,且其所建立的資料又各有各的標準(例如用水量、漏水率、水質等),以致無法互相流用頗為可惜。例如環保署所建立之地下水水質監測網僅作水質分析,水利處之地下水觀測網則只做水位調查:且各單位因為不同的需求,鑽探水井之深度,又有差異;可見各單位因著本位主義的作祟,使得本來就不多的研究資源,無法整合運用。面對著失衡的生態體系及全球性溫室效應的警訊,在進入21世紀之際,水資源的研究,是有必要做一番的整合。

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第二章、現況與問題之分析 參、因應之對策

一、永續經營與節水保育

 環境惡化問題,需要用一個更寬廣的視野,來思索解決的方案。經濟發展的問題是不可能從環境問題中抽離出來的,許多社會的發展侵蝕了人們賴以立足的環境資源,而環境惡化也損害經濟發展的根本。貧窮是全球環境惡化主要的因與果。因此,沒有一個將世界貧窮和國際不平等因素納入解決環境問題的更大的思考方向是徒勞無益的。針對這種思索的方向,世界環境與發展委員會提出永續發展(Sustainable development)的概念,其定義為:「永續發展是滿足現世代需要,而不損及未來世代滿足他們需要的可能性的發展」。永續發展包含兩個主要的概念:第一是需要,尤其是滿足貧困者基本的需要。第二是限制,指科技狀況與社會組織加諸於環境,使其滿足現在與未來世代需要的能力的限制。發展涉及經濟體和社會的進步演化。

 理論上,甚至在僵固的社會和政治結構之內,由物質的觀點而言,可使某種發展進程是可永續的。但是物質的可永續性,除非在發展政策中,考慮到社會各階層獲得資源的可及性和其成本利益之分配上的變化,否則無法確保。甚至,狹義的物質可永續性,也暗示對不同世代之間社會公平的關切,這種關切邏輯上也必須延伸至對同一世代之內的公平。易言之,就是要消彌或至少要遏止目前人類發展中,兩個嚴重的不良趨勢--貧富差距的持續擴大和環境的持續惡化。

 自然生態系統與人類經濟系統應是一體的。經濟發展所需之能量、原料均是取自自然生態系統,更甚之,其產生之廢棄物亦須排入自然界。倘若經濟行為所產生之副產品(廢棄物)未能適當的處理,而且其產出超出自然界之容受力,公害因而產生,而且自然生態系對人類之維生服務亦被破壞。現階段國土計畫雖然亦有考量資源保育,但大多被視為單獨之部門,而非整合於各建設、實質計畫中。再者,經濟發展和資源保育,往往被視為互相衝突之標的,而未能落實調合經濟與環境之發展。

 最近逢雨成災不雨即旱的現象,已足以證明台灣的生態環境,已經失去其自我調適的功能。也就是說,在過去國民黨開發心態主導的政策下,雖然明示著節流與開源並重,甚而更以所謂生態保育與開發利用兼顧為原則;但數十年來的執政結果,可看出,在這個模糊的原則下環境生態與資源都是被犧牲。孕育著台灣資源生態的綠色水庫──森林,被破壞得降低或甚至喪失涵養水分的功能。這種情形若不儘快改善,洪水或旱災的災情,將會一年比一年嚴重,發生的頻率也會愈加頻繁。

 要解決問題,根本之道便應該以恢復自然生態的保育工作,為主要優先的目標。在這個原則之下,有效的造林或自然成林計劃、崩塌地的整治及水土保持的落實、河川之疏濬與污染整治都是未來的重點工作,而集水區管理的相關法制之建立,更是刻不容緩。但想恢復被破壞的生態環境,除了須要大筆的預算外,也需要不短的時間,在目前飽經摧殘十分脆弱的生態環境,建水庫絕非最佳的選擇,而且地下水早因管理不善,已經是嚴重超抽的狀況;故在開源不易的情形下,「節流」應是較好且立竿見影的手段。

 有限的資源是不可能毫無限制的開發,因此如何利用台灣珍貴的水土資源將是永續經營的主軸。制定優厚且強制性的獎勵各類用水之節水措施補助辦法;為能落實減低自來水漏水率,將以每年減少漏水率1%為目標,規劃具體可行之施工計畫,加強配水管線的抽換,以減少老舊管線的漏水率。經由修訂建築法規以規範節水設備的使用、建立社區性中水道系統、及研擬一個合理的水價計算方法,以落實全民節水的機制;同時也應動用所有行政資源(各級政府機關、民間社團、各傳播媒體),全面宣導節約用水的急迫性。

 根據水資源局資料,目前估水期之年用水量(1993年),可分為農業用水(74%)、生活用水(16%)及工業用水(10%);豐水期(1990年)之農業用水佔79%、生活用水為12%,而工業用水佔9%。農業用水的使用方式較生態化,其水量可經由蒸發、入滲方式回歸自然界。但由於用量過大,應朝回歸水使用、減縮經營、更新灌溉方式(如滴灌等)、作物輪種或改為耐旱作物等方式來減少用水量。生活用水部分,我們每人每天的生活用水量平均約386公升(1993年資料),這與奧地利每人每天用水量才四十五公升相比,可說是天壤之別。而產業界的用水也不見有所節制,例如:回歸水的利用、製程的省水改善,多年來均未獲具體的成效。另外如工業界之用水大戶有優惠水價,政府獎勵節水措施的誘因不夠好及人口的成長等,均是用水量持續增加的因素。由於生態環境長期的受到破壞,加上合適的水庫壩址並不多,在水土保持、造林尚未有具體成效之際,目前興建水庫將會是投資的浪費(淤砂、優養化),使得成本過高,故珍貴的壩址應保留給後代子孫來用。在「開源」既非短期可用的情形下,「節流」自是目前最重要的手段。

二、 集水區管理

 由於集水區是一個水文系統,以集水區為管理單元,是學界與實務界努力的目標。部分國家已充分在制度面上反應此一需要。目前仍有許多國家基於現實或技術考慮未能採行,但在水資源的管理上,國際上已愈來愈注重透過集水區的劃分,使集水區成為管理的單元,藉以凸顯河川上下游休戚與共的關係,並作整體制度設計。

 水資源的管理,會涉及土地利用、產業發展與社區結構等議題,如果僅是在各議題上作單項的考慮與制度設計,往往會在有形或無形、有意或無意間造成不同議題間的衝突,使許多公共目標相互干擾或抵銷。因此,設立集水區專責管理機關,並統一其事權,已形成水資源管理上的共識。

 在經濟理念獲得重視的前題下,受益者及污染者均需付費的經濟原則,已於德國、法國、英國及美國採用,並將其制度化。然而,收費的範圍與程度,大都與純經濟原理有一段差別。例如,法國基於執行順利的考慮,刻意將水費定得很低,以減少阻力。水管理機關透過收取費用來支應集水區內水質水量計畫的比例,也僅達百分之四十。

 從水資源管理的經驗上也可以看出,既然整個流域或集水區在透過「水」的脈絡,有最緊密的聯結,管理體系上也能反出此種「生命共同體」的「休戚與共」,因此,如何使流域或集水區內相關的利害關係人,在管制政策、公共投資與執行面上都能作廣度的參與,也成為水資源管理上的主要趨勢。

 經濟和社會發展的目標需要建立在永續性上。如何進行視各社會的社經和政治結構、技術與環境資源的條件而異,但是至少要包含一些普遍的原則以及在永續發展的概念和全面的策略架構下形成的社會共識,方可達成此目標。永續性必須要求對決策的後果負更大的責任。因此,法律和政府組織架構必須改變,才能保障此一共同利益。徒法不能自行,共同利益的保障主要來自社區公民的了解和支持,亦即影響環境的決策,需要更廣泛的公民參與其中。顯然的,地方社區賴以為生的資源,其管理的分散化和給予社區對地方資源的利用,有更大的權力,是公民參與的最佳保證。公民參與需要激勵公民的自主性,授權給公民組織和強化地方民主自治。總而言之,尋求永續發展的第一項條件是:「保證公民有效參與決策過程的政治體系」。惟有社區公民具有更多的知識與了解以及能參與經濟發展政策的決定,發展的利益才不至於淪為少數人所享有,因而擴大社會不公;同時基於共同和長期利益的考慮,環境資源得以有適當的保育和合理的利用,發展才不致造成環境的惡化,損及今後世代發展的永續能力。

 永續發展強調利用教育、地方民主自治和公民參與決策等軟體建設來改變社會的上層結構,藉由以長期經營合理使用,達成同一世代之內或今後世代之間有公平利用環境資源的能力追求長遠的社會發展。

 由於水源區利益攸關的特性,水源管理組織的範圍,應力求整個集水區取得一致,而不應以行政區域為界。至於管理範圍內管理的主體,應為集水區內所有共享水資源的居民與法人(包括工廠、污水處理廠、農民、自來水廠、電力公司等)。在組織型態上,可以是政府機關或半官方的目的事業公法人。

 理論上,只要能突破行政區域,並且以水資源的管理為主要目的,都有運作成功的可能。但在實際上,較不具官方色彩的目的事業公法人,仍然較政府機關類型來得有效率。

 有鑑於此,為了有效解決目前水源管理上的問題,在管理組織型態上,應改組現行的水管會,使其朝向半官方的目的事業公法人的組織型態。該公法人的職掌為:水資源與土地資源的保育與利用,水污染與土壤污染的防治,土壤污染整治計畫之訂定與執行,水權登記與管理及水權費之徵收。參與的人員為集水區內每一受益人與水資源生產者,皆可為當然會員。該法人機構的經費,應以自給自足為原則,由受益者依受益程度付費,水資源生產者依生產量受償。例如污水處理廠之污水排放至灌溉溝渠或河道者,除需符合放流標準外,仍須就其排放總量繳費。生產水資源者,如森林管理者(林務局或私有林主)依其森林覆蓋程度收費(代表其出水之水量與水質);水土保持局收取水保工程費及管理費,水利處收取防洪受益費及河工費。各種收費與受償標準由公法人組織定之,該組織統籌收費與分發費用給生產者。

 從規範力求明確的原則而言,針對「集水區」、「水源特定區」此種特殊區域,理應有一專法用以規範全部地區的規劃、設計、經營及管理,而非任其尋覓廣泛複雜的法源,且針對不同事務接受不同機關的管制。先行制定一部得以適用於各集水區的「集水區管理法」,再授權針對各集水區的性質,訂定施行細則或組織規程;與國家公園體系先行制定國家公園法,再針對各國家公園訂定計畫性質相似。就此,德國的水資源合作社採單獨立法的方式,在我國則考量立法實務,應以此較值得優先考慮。集水區管理法的內容,首應確立集水區功能目標(例如水質水量的維護、調節水量等),以作為整個法律立法指針,並作為未來集水區管理上的目標。集水區管理法中,亦應參考現行20個水資源分區範圍,對於集水區的定義及劃分,有一明確的說明;此外,對於各集水區的管理組織、內部參與及財務基礎,也要確定。關於集水區的管制機關、管制權限與程序設計、以及集水區管理與管制的相關規定;也要確立。

三、 災機制及緊急防災系統

 隨著人口的遽增與經濟不斷發展的要求,多年來憑藉著機械力量毫無忌憚地展開與自然界爭奪棲息地的戰鬥。靠著科技萬能人定勝天的神話信念,完全忽視自然生態環境環環相扣的法則,如此數十年來的不當開發,終導致台灣目前遇雨成洪不雨成旱的窘境。面對著未來可能更加惡化的氣候,首先必須確實放棄人定勝天的妄念,以謙虛的心態尋求與自然界共存的方法。再者,長久以來水資源管理體系,即有嚴重疊床架屋的現象;由於土地管理不當,致使山坡地及森林濫墾濫伐的情形,比比皆是,河川砂石也遭受嚴重的盜採。加上地方建設經費不足及分配的不均,導致各地主管單位對防洪工作,大都以治標(可供宣傳的硬體設施)的堤防及抽水站工程為主,反倒使治本(可為永續經營之基礎)的水資源保育工作,幾乎僅只聊備一格敷衍而已。

 由於水土保持工作的嚴重不足,表土裸露無法涵養水分,因此每逢豪雨,中下游地區地表逕流量驟增,使得原有之排水系統不敷使用,於是造成中下游地區的淹水;而上游地區則隨時都面臨著土石流來襲的威脅。而本可救急的堤防及抽水站工程,因為經費不足,導致工程延宕,未能發揮應有的功能。要解決水所產生的災害,根本之道,便應該以恢復自然生態的保育工作,為主要優先的目標。在這個原則之下,有效的造林或自然成林計劃、崩塌地的整治與水土保持的落實、及河川之疏濬與污染整治,在都會區與集水區,建立透水性及滯水性設施,以增加透水面積;都是未來的重點工作。而集水區管理的相關法制之建立,更是刻不容緩。

 關於盜採砂石問題,因為台灣地形陡峭,降雨集中,地表與河道之砂石本來就容易被沖刷,故台灣的大小河川每遇下雨,幾乎都有相當高的含砂量。這些沖下來的砂,流到平地後,便沈積下來,形成各種不同的河床地;若過量淤積,河岸居民在豪雨來臨時,易遭受洪患的災害。但一旦開放採砂,藉以疏濬河道,由於商人貪圖方便,通常會過量開採或集中在一小區域內,致使下游之堤防、農田容易受到河川的沖蝕,甚至產生危害。理論而言,每條河流因其含砂量與淤積情形,均可估算合理的安全開採量及開採範圍,且隨著不同季節、不同地區,都會有不同的標準,故有關在一條河川開採砂石,所牽涉的因素十分繁雜的。砂石是不可或缺的工程材料,現代化的各種建築均少不了它,隨著工商業的發達及生活水準的提高,砂石的需求量自然與日俱增。砂石供需的問題,日趨嚴重且亟待解決的。可惜有關單位完全沒有積極全盤性的對策,只是消極地等待老百姓反應後,才加強取締,敷衍幾天而已!

 其實砂石,因為存在著供需問題,若果一味地強制禁止開採,在一本萬利的誘因下,商人總會無所不用其極地遂行取得砂石的目的。要想解決盜採、濫採,首先主管單位應依全國各河川的輸砂量做全面地調查與評估,然後依其結果規劃出適當數目的「砂石開採專業區」,嚴格控制開採率,避免發生過量開採的情形;同時在專業區上下游需做定期或長期的地形測量,一旦發現有可能產生問題時,即刻採取因應措施,如減量或停止專業區的所有作業。因為地理條件的不同,大體上,台灣中部及東部砂石量過剩,而北部及南部則嚴重缺乏。砂石之運輸交流是必須的,由於路上交通較遠且大量運輸會造成道路破壞及環境污染等問題,故主管機關應在適當的港口規劃砂石碼頭,以解決砂石運輸的問題,同時並可降低運費,縮短陸運時間,讓全國砂石量有較合適的流通。最後若評估結果,合理的開採量仍少於市場需求量,可考慮由國外進口砂石,自是必然且傷害最小的途徑了!砂石一方面可供工程上使用,一方面也可確保河床之安全穩定,砂石一如國土,是要妥善處理與保護的重要資源。主管單位應負起責任編列預算,確實做好全面的評估與規劃,如此方能徹底杜絕盜採、濫採及其所滋生的所有問題。

 有鑑於九二一震災的教訓,一個緊急救災系統的建立,實在是刻不容緩。該系統至少應包括通訊、人力、交通、物資、軍警、及重機械等,並且應有統籌指揮單位與其對外的發言單位,以免不當謠言的渲染,並讓外界對災區能有較清晰正確的資訊。災難發生時,水源的供給是一不可忽視的緊急救災措施,因此,有必要建立數位化的全國水源供給系統詳圖;當緊急救災時,該資料將使救災單位能在最短的時間內,對災區供應適當的水源。在平時也應增建耐震的儲水設施(如公園空地的雨水蒐集設施、立法規定住家儲水容量的增加等),而與水資源有關之工程或天然構造物(排水設施、堤防、水庫壩體、堰塞湖、給水廠等),應在災後盡速檢修,以防止另種災害(水災、潰堤等)的發生。而立即對崩塌地及崩塌範圍,亦應作必要的現場勘查,以評估未來是否會繼續崩塌或進行土石流發生的潛能分析。

四、 適當的土地管理機制

 首先應儘速建立國土資源的環境基礎資料系統,以明確劃設限制發展區,為落實不同區位之考量,所有之開發計畫必須納入總量管制的精神,以確保土地資源之永續經營。

 集水區中土地管理的問題,往往是水土保持與污染問題的根源。其中,土地規劃與土地利用管制上的缺失,尤其是問題的核心。然而,集水區的管理,除了土地使用管理的問題外,更涉及水資源管理體系的設計,以及土地、水與人為活動之間的有機聯結。集水區有關水土保持與水源污染等問題的制度性原因,應從更廣泛的視野去探尋。

 首先,規劃面所強調者為集水區的功能定位,用來確定集水區管理的目標,避免受制於政治的隨機權衡。理念面所強調者則為整個集水區管理上所奉行的基本原則,用來作為集水區管理上「正當性」的基礎,包括是否合乎經濟效率、分配正義以及程序理性等等。最後,管制面則從主管機關、權限分配以及法令的基礎等方面,探究整個管制制度的合理性。
台灣地區集水區,在規劃層面上,最值得檢討的是規劃基礎薄弱,以及功能超載。

1、規範基礎如果薄弱,容易因外來因素介入而遷就現實:
 目前台灣地區集水區有較完善的治理計畫者,如德基水庫集水區,已先後完成三期的整體治理規劃。但由於此等規劃不論在權限來源或執行上,欠缺明確的法律效力,使其欠缺規範功能。在此狀況下,事先的規劃容易被經濟或政治利益團體強行侵入,造成既定事實,終形成尾大不掉的局面,坐令現實需要走在制度規劃之前、既存事實又扭曲實際需要的窘境。

2、多功能目標未能調和,造成功能超載:
 水庫集水區在生態上,就是敏感且亟待保護的地區。但在台灣,部分水庫集水區卻富有濃厚的「開發」色彩,設置集水區,卻為社會安全或政治考量而服務。例如,德基水庫集水區負有安置榮民與保障原住民等高度政治意涵的任務。也因而吸引過多的外來人口,並產生濫墾、水污染、及垃圾等問題。此外,遊憩功能的加入,在欠缺相應周全規劃防弊的情況下,也為整個集水區帶來新的問題。隨著國內環保意識的抬頭,集水區所呈現的水污染、垃圾處理、水土保持、及農藥管理等問題,益形受到重視。在無法做出明快取捨的情況下,唯有謀求多功能目標的調和,但通常都難以做到,終於造成集水區功能的超載,負面因素溢流於外,而無法尋求兩全其美的方案。

 集水區土地的管理理念,可以作為規劃與管制的基本原則。此外,包括經濟效率、分配正義及程序理性在內的理念,更可作為整個集水區中保護區的劃定與管制措施採行的正當化基礎。

3、價格機能無法發揮,影響水資源的有效利用
 使用者付費、受益者付費、污染者付費、外部成本內部化、及外部效益內部化,乃是資源管理上耳熟能詳的基本原則。為了保護水源必須付出成本(包括給當地居民的補償費在內),這些成本必須反應在水的價格上,方不致使水喪失「商品」的性質,造成大眾過度用水。水的價格與保護水源的公共投資,是一體的兩面。目前在台灣的情形是,大眾用很低的價格,享用品質不高的水,而且水源上游的居民有被犧牲的不平之鳴,對配合保護水源表現得頗不起勁。換言之,在水的價格機能無法發揮的情況下,不論是保護水源或節約用水的誘因都不足,自然影響水資源的有效利用。

 政府的產業政策,往往會扭曲價格機能,造成負面效果。例如,以往禁止水果進口的策略,等於在價格上保障集水區溫帶果樹的利潤,而促成其過度生產。今日不開放蔬菜進口的政策,也等於保障了集水區中高冷蔬菜的市場競爭力。

4、制未能發揮功能,影響整個配合意願
 合理的補償制度,除了有外部成本內部化與外部效益內部化的作用外,更能發揮分配正義的功能。現行有關水源保護區也有補償制度,問題在於「特別犧牲」的認定,以及補償的額度,均未能充分符合經濟的原則。

5、策與執行中參與管道閉塞,造成溝通不良
 水源區的劃定以及管制措施的採行,大幅影響當地居民或土地所有人的權益。在以往較封閉的政治環境下,政府的決策較少受到民眾的質疑。所以,幾個主要的水源保護區的劃設以及相應管制措施的採行,並未受到嚴厲的挑戰。然而,當社會愈來愈開放,政治愈來愈民主的情況下,以往因公共建設而形成的「特別犧牲者」,容易產生不平之感。而決策的封閉,並未給予利害關係人充分參與或表示意見的機會,造成程序理性的欠缺,更容易形成政府公共政策「正當性」的危機。

 因此,依據集水區管理機制與合適之法規,落實水土保持、林地保育、及河川管理;讓人們一方面可享受公平、合理、及足夠且安全的水資源,另一方面透過共同管理機制,使人們能有足夠的親水休閒空間。

 再者海岸地區之邊際土地,則有賴海岸法的儘速立法,以適當管制海岸地區各種的開發與保育方案。雖然海埔地的開發,對地狹人稠的台灣有不少的優點,但相對地填海造地的工程成本與環境成本,亦相當巨大,因此一個詳細的各種替代方案的成本效益分析,是開發海埔地決策分析之必要工作。例如,可行之替代方案為放寬農地保護政策釋出沿海低品質農地,或研擬促進現有工業區之閒置廠區的利用等。另外,現階段於西南海岸開發工業區,都面臨一個極大的限制條件,就是水資源的供給問題,因此不論是開發海埔地、釋放沿海農地、或是研擬閒置廠區的利用,都應考慮經由水資源管理的機制,評估是否可以增加水資源的供給量與降低水源開發成本?也就是在採用各種水資源開發工程(如開發水庫、河口蓄水湖、河道人工湖、攔河堰、及海水淡化)之前,都應尋出較低成本的其他替代方案。

五、 建立合宜的水權制度

 台灣地區的水資源正面臨著許多的困難,其中供不應求現象最為嚴重。各種用水標的之需求的競爭問題,將使現有制度無從應付;解決之道,首先應建立一個由市場機制所決定的水權自由交易制度,將水資源生產者對保育水資源的水土保持、河川生態維護、及景觀維護等外部效益,列入決策時的考量範圍,減少或取消與水資源相關之產品(如農產品)的保護措施;從而促使水資源的有效利用,保護中下游的用水品質,減輕中下游洪水為害的程度和頻率。再者,過去集權式的政府管制機制,通常受限於冗長無效率的行政程序,且決策者眼光的不夠寬廣,決策者因為無法免於本身政治利益或其他利益團體的影響,讓大眾對決策內容及過程的公正性,產生極大的懷疑。此外,政府現有的專業人才,缺乏為了做到科學管理所需的知識與資訊,也欠缺綜合消化已有的所有資訊能力。

 因此良好的天然資源管理制度,乃仰賴於建立一個可與人類本性互相協調一致的制度,也就是需給予人類保育天然資源的誘因。除了誘因外,良好的天然資源管理,亦有賴於對自私的人類提供足夠的資訊與知識。天然資源管理的知識只能取自現場,不可能自中央政府的遠處經營管理某一生態系統,也不可能有一個人或一群人能具備所有的知識與資訊,來管理全國的所有天然資源。因此,一個天然資源的所有者,具有獲得有關其資源的適時適地資訊的誘因,這些資源所有者,將會比集權政府的專業管理者,更能管理好們自己的天然資源。綜上所述,解決問題的重點在於天然資源財產權制度之建立與受到保障,政府的職責重點,在於建立與保障天然資源財產權制度,以及提供充分的學術專業資訊。我國水利法所建立的水權制度,並不是一個完整的財產制度,水權擁有者必無誘因去做有效率地使用水資源,也不會去尋找水資源使用的利基,水資源也不會移轉給高效率的使用者。故水權制度需有自由交易的機制,另外集水區的管理也必須確實落實地方自治,方可使不太豐富的水資源,能做最有效率最合理性的利用。

六、 水污染防治

 環保署近年來之統計資料顯示,台灣地區已有三十六條河川完成污染整治之規劃。六條河川為規劃中,待規劃河川僅剩一條次要河川,但實際展開污染整治工作者少之又少,下水道建設不能與污染整治規劃配合,規劃變成了空談,而三、五年後馬上失去其時效,浪費公帑。造成台灣地區污水下水道落後之原因,除上述問題之外,長久以來,台灣地區河川污染程度之資訊不足與不正確,也是主要原因之一。目前我國所採之河川污染程度分類,係依「河川污染指數」(RPI)來加以區分,由於缺乏對重金屬、酸鹼程度、有機毒物等項參數,已不適用於臺灣地區河川污染分類,應即速建立及改用「水質指數」(Water Quality Index, WQI)方式評估。另外,河川水質污染程度之評估,應分成「都市地區」及「非都市地區」兩類,以免以整條河川長度之評估,遮蓋了都市地區河川受水污染嚴重影響之事實,以提供正確之污染資訊,加速政府改善污水排放及整治污染河川之決心。

 放流水標準因關係全國工業之成長與水體環境之保護,因此標準之訂定與修正,均應謹慎行事,標準過於寬鬆,不利於水污染源之控制與改善;標準過嚴,則會影響經濟之發展。由於放流水標準為一管制污染源之行政手段,因此任何放流水標準均應有一定之適用年限,換言之,放流水標準會因水污染狀況、社會對水體品質之要求;水處理技術之提升、及經濟發展之層次等,逐步檢討與修正,但可以肯定的是,為因應供商業與人口不斷地成長,污染物種類與性質之不斷複雜化,放流水標準一定會更趨嚴格而不會逐步放鬆。

 在七十年代初期,美國EPA已經領悟到以技術為基礎所設之放流水標準,在大部分地區仍無法免除河川的污染,因此改以更嚴格的以水質為基礎的放流水標準,以保護水體水質,並供應農漁業、工業、及公共給水之需求,維護水域生態與水上遊憩活動的品質。因此,社會及經濟成本效益就列入考慮,而推演出「經濟可行之最佳處理技術」,及「最佳傳統處理技術」,前者係指工廠最佳經濟可行性的處理技術水準,並包含製程的改變及廠內改善,以達最佳的經濟效益;後者針對傳統性污染物所採用之控制技術,例如pH、生化需氧量、總懸浮固體、及糞便大腸菌及油脂等。

 八十年代開始,美國EPA更開始著手研究以毒性為基礎的放流水標準,毒性物質的排放控制,當然更趨向保障人體健康與生態環境之平衡,這些管制項目,主要包括有機毒性物質及重金屬,但其種類實在繁多,分析方法相當複雜,因此目前雖有需優先認定列管之污染物,但大多數尚未有確定的標準。我國的82年或87年放流水標準,在重金屬方面仍維持過去過去76年的標準,而對於有機毒性物質方面增添的項目並不多。

 依據自來水法第十一條,在劃定的水質水量保護區域內,禁止一切貽害水質與水量的行為,這條規定限制了居民使用其土地財產的權力。但在第十二條規定,當主管機關會商有關機關認為水質水量保護區內「原有」建築物及土地使用,有貽害水質水量者,得通知所有權人或使用人於一定期間內,拆除、改善、或改編使用,其所受之損失,由自來水事業補償之。

 這項作法與水污染防治的作法完全不同,就嚴重污染水質的養豬業而言,若位在水質水量保護區內,則依據自來水法,自來水事業必須補償養豬業者不得再從事養豬的損失,但若其位於水質水量保護區外,則依據水污染防治法,該業者不但必須負擔水污染防治的成本,尚須繳納依據所排放水質與水量的水污染防治費,違反排放標準者,還要繳罰鍰。就環境財產權理論的角度而言,自來水法使得在水質水量保護區內的原有水污染者(如養豬業者)擁有排放水污染的權利,因此自來水事業必須補償其停止排放的損失,但在區外,水污染防治法使得整個社會擁有無污染水質的權利,因此污染者不論是原有或新的水污染者都必須繳納水污染防治費(合乎放流標準者)或接受處罰(違反放流水標準)。在此二種污染(環境財產)全部同配置方式的法律中,自來水法的規定,違反了「污染者付費」的原則,也就是「外部成本內部化」的原則,因此,自來水法中有必要做相關的修訂!

 除自來水法外,尚有多種法律可以劃定土地使用受到限制的保護區,例如都市計畫法、區域計畫法、或國家公園法。因為這土地的總面積廣大,居民眾多,若全部接受補償,絕非政府所能負擔的,因此,以往的作法都是要求保護區內居民,犧牲小我以完成大我。但這種管制保護區土地使用的作法,不但損及居民的財產權,而且無法達到設置水質水量保護區的目的--涵養水源水質水量,因為居民並無誘因去積極進行涵養水源的工作,此乃因水源產生的效益,由下游居民與自來水使用者享用所致。例如:一位水源保護區內的居民擁有一片農地,他會去植樹造林或種高山茶、檳榔?很明顯地,為了他自身的利益,他可能會種茶或檳榔,但我們為了公共利益卻希望他去植樹造林,以涵養水源。因此補償水源區居民的理論基礎,不在於現行的消極做法,即補償其原有貽害水質之土地使用受限的損失,更在於積極的鼓勵水源保育工作,因此應該用「外部效益內部化」原則,也就是「施益者受償」原則。對水源區的居民而言,若僅提供公共設施,並無法鼓勵他們去積極地保育涵養水源,不利於水源保護。因此每度水費提撥部分的收入,應該用於直接補償水源區內的居民個人,但必須依據各人對水源保護的貢獻程度而定。其方式有:購買居民土地與建物,補助造林,根據森林鬱閉程度、保水能力、以及林地面積(亦即其對水源保護的貢獻)按年付費,而且對公私有林地皆應一視同仁。總之,水質水量保護區域內財產權受限補償原則是「外部效益內部化」,但對區內的水污染者,仍須依據水污染防治法之「污染者付費」原則,不但不應補償之,而且應課以防治污染的責任。

 最後有關自來水水質,首先應該增加自來水配水管線之水壓,以避免因管內壓力過小(負壓)時,讓污染物侵入配水管中污染水質。同時蓄水池的建造,需有下列幾個原則:
(1)蓄水池為接水槽且應是水密性構造物,
(2)蓄水池應有溢流排水、人孔及通氣管設備,
(3)蓄水池及水塔之總容量不應過大,以免水質因滯留時間過長  產生變化。

七、水庫及地下水
 由於台灣地質普遍不佳,適當之壩址十分有限,應該珍惜這些壩址,在確實將水土保育作好後,才考慮水庫的開發計畫;唯有如此,才能為後代子孫保留這些壩址,這樣才是確實的永續利用寶貴的水土資源。另外水庫的規劃應有排砂道並應考慮魚梯等生態工程的設置,以維護原有之河川生態體系。而環境保護中「小就是美」的原則,亦適用於水庫的設計,小型供水系統除了可減少生態環境的破壞,尚可融入集水區管理及水權、水價的機制。都會區新建大樓應廣設雨水收集系統,對於雨水的處理,應採行最佳管理作業(BMPs),例如點酌設滯留池、草溝、下滲設施等以節省水源,並增加地下水補注量。地下水污染之管制,也應儘速進行,以維護環境品質。

八、資源之研究與發展
 有鑑於目前資訊處理技術的發達,資訊數位化是二十一世紀的必然趨勢;在這個趨勢下,資料蒐集方法與規格勢必應該要有統一的標準;以往各個研究單位因為本位主義的作祟,各有自己的方法與標準,致使資料無法互相流用;使得本來就不多的研究資源,更加捉襟見肘。此外一個成熟的民主社會,資訊公開本來就是理所當然的。因此成立一個全國性的資料中心來統籌所有的資訊,一方面避免財政及人力資源的浪費,又可提供任何合宜合法的資訊需求,全國資料中心應該是跨入二十一世紀所必備的單位。

 過去對水資源的研究,也因為本位主義之因素,分散在個別的機構,不僅形成資源的浪費,對於工程實務的研究,因與一般的學術研究相互混淆,導致工程技術無法做快速的提升,一個類似中央研究院的全國性的工程技術研究中心,在處處講求競爭力的時代,確實有其急迫的需要。該研究中心的成立,不僅可逐步提升我國的各項工程技術水準,更可增加國內高級科技人員就業的機會,充分利用目前嚴重閒置的高級科技人員。

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第三章、結語

 歷經科技掛帥、經濟成長掛帥的政策下,我國水資源政策正面臨著嚴苛的挑戰,這個挑戰不僅是為因應自然界溫室效應所產生的問題,也是針對現存不合宜之法規、制度及心理上的所應興應革的必要措施,透過上述的對策,當可使我國的水資源利用,能徹底落實永續經營的原則。由於水資源問題與資源保育、環境污染防治、土地利用、水利工程、及水土保持保工程都有關係,根據目前政府部會的劃分,水資源政策將分由經建會、經濟部之水資源局和水利局、農委會、內政部營建署以及環保署等機關負責,事權之分散程度可見一斑;為求事權統一,以便全盤性的統籌規劃,前幾年不少人呼籲中央成立水利總署,希望經由事權的統一,能將台灣的水資源問題解決。但森林、土地、及水是有著密不可分的關係,水資源及森林的管理與運用上,最大的困難是需面對強烈的土地開發壓力。因此要解決水資源的問題,勢必得同時考慮與管制土地的使用,故成立「部」層級的單位,來統籌水土資源的保育,應是個較好的方案。該「水土資源部」專司水土資源的保育;首要工作即依有限的水土自然資源,訂定國土規畫的上位指導計畫,另一項職權則是審核所有非都市計畫區的土地開發事宜。至於環保署則負責公害防治與污染取締的事後處理事務。另外研擬成立「環境資源部」,以專司資源之保育與開發管理的職責,此亦不失為一可行的方案。總之,水資源之負責部門,至少應有「部」的層級,如此方可與經濟發展來相輔相成;這樣在專屬的「部」級保育機構運作下,方能為台灣創造出安全且能永續經營的水土資源之生態環境。

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(資料來源:阿扁總統競選網站)

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