農業政策白皮書

農業政策白皮書 前言

　國家藍圖農業政策小組
　召集人: 林國慶

　我國是小農制國家，每一農戶之平均耕地面積只有一公頃左右，百分之八十以上農民為兼業農與副業農，農家所得僅為非農家所得的三分之二。主要農業區農民平均所得相對偏低，農村建設亦相對落後，鄉村區之生活環境與品質有待大幅提昇。

　農業為接近完全競爭的產業，大部份農業生產補貼可能被資本化，造成農地地租及地價上漲，增加生產成本。因之，若要有效提昇農民之所得水準，政府應設法提高農業生產資源之素質，促進農業資源之流通，提昇農業資源之生產力，增加農業經營之賺錢機會。同時增加鄉村區非農業部門之就業機會與就業品質，以增加非農業所得。在主要農業地區政府應加強農業建設與福利措施，並透過農業區之重新劃分與農地政策之改革降低農地價格之預期上漲率，增加農地之生產報酬率，並妥善規劃農業區，將政府有限之資源作最妥善之利用，建立更合理之農地變更使用制度以消除暴利預期，並將變更使用之所得回饋農業，使得在主要農業區之農民能專心務農。

　糧食安全、資源保育、景觀維護雖是農業政策的目標，但其成果為全民所享有。然而，當農民無法得到適當的農業所得時，這些公共財的維護將相對困難。農業區的維護、糧食之適當供應、農地及鄉村環境的維護、水源及土壤之保育等，也只有在鄉村健全發展的前提下，維護才會有誘因，政策之執行也才不會太困難。因此為了整體利益，非農業部門應重視農民所得與福利問題，主動與農業部門共同努力積極增進農民福利，創造出妥善利用與維護全國農業資源之有利環境，為全民創造更大的利益。

　本藍圖之中心思想是唯有透過農民所得與農民福利之有效提昇，農業才能有效發揮提供公共財之功能。建構藍圖之思考主軸是農業施政必須合理化，農業施政應有明確對象，有重點才能有效利用資源。因此，在尊重農民權益之前題下，政府應妥善劃分農業區，以作為農業施政之依據，同時應提供農民有利環境與誘因，激發農民與地方政府之主動性與積極性，共同創造美好家園。因此，未來農業發展之重要方向共有四點：

一、 農業政策合理化

二、 市場導向的生產方式

三、 加強農業福利政策與均衡區域發展

四、 農業資源政策之整體規劃與落實

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第一章 未來農業政策目標及因應對策

壹、當前重要農業問題

　長久以來，政府忽視農業的發展，造成農民所得偏低，農業發展相對落後，對於農業政策缺乏整體而完備的規劃。歸納當前重要農業問題主要有以下列九項：

一、區域發展不均衡
　區域間之財政資源分配不均，農民所得偏低，鄉村地區建設相對落後，區域間之交通有待改善，教育與文化有待提昇。

二、農民福利缺乏整體規劃
　農民退休、農保制度與災害救濟制度有待整體規劃與加強。

三、農業資源遭到破壞，永續經營遭到威脅
　部份地層下陷、土質鹽化、水土資源污染，不但影響永續發展，並影響食品安全。

四、生產因素市場管制過多，市場機能失調，影響農業競爭力　　之提昇

五、農村缺乏整體規劃與建設，農業公共建設有待加強

六、產銷制度現代化成效不彰，政策方向有待調整

七、農業施政對象有待釐清，施政效率與公平性有待加強
　農業政策設計與農業預算分配失當，稻米保價收購政策成效有限，農保及農地免稅制度等設計亦有待檢討修正。

八、農業技術與政策之研發有待整合與加強

九、農民組織功能不彰，有待改善

貳、未來農業政策目標及因應對策

　為了增進全民福祉，農村與農業必須加速現代化，在促進農業與農村現代化的過程中，農業部門必須繼續爭取更多的資源，然而資源增加並不能保證農業與農村之現代化，整體農業政策環境與策略之改善，應能創造出農業施政之優良環境，增進農業資源之有效利用。對此，我們提出未來農業政策之五大目標，及五項主要重點因應對策分析。

一、未來農業政策之五大目標：

（一） 積極改善農業經營方式，提昇農民所得，增進農民福利
（二） 有效提昇農民及農業生產因素品質與資源利用效率
（三） 提昇農村生活環境品質，創造農村之吸引力
（四） 加強資源保育，確保永續發展
（五） 確保食品安全，增進食品品質

二、在因應對策分析方面，主要重點包括以下六方面：

（一）農業區之妥善規劃以促進農業政策合理化

（二）以市場導向的生產方式與所得直接給付，來達到加強糧食安　　　全並提高農民所得之目標

（三）推動農業多元化、精緻化、生活化、資訊化之經營方式，結　　　合文化社區活動及觀光休閒，以整體包裝行銷策略，積極輔　　　導休閒農業及有機農業，落實農業轉型，以因應WTO之衝　　　擊。

（四） 農民及農業資源政策之合理規劃

（五） 農漁民組織之改善

（六） 鄉村社會之改善

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第二章 農業區之妥善規劃與經營管理

壹、農業區劃分與管理之分析

　大部份人對於農地必須加以適度保護，及對農地變更使用必須加以規範，似無異議，然而，如何擬定公平且有效率的辦法保護及管制農地則尚無定論。我們認為保護及管制農地之成敗，主要在於農業區之劃分與調整的合理性上。首先，為了使土地有效利用及農業投資得到最佳報酬，則無論是私人或是政府的農業投資，均不應投入於預期在短期內變更使用的農地。因此政府在劃分農業區時，應該同時考量非農業用途的土地需求及相對區位利益的可能改變，將在農業生產上具相對比較利益的土地，優先劃作主要農業發展區。

　都市近郊之農地面臨轉用的壓力大、地價暴漲，是農地炒作及非法轉用最嚴重的地區，亟須透過政策之檢討來加以改善。這一地區之農地，有的每甲價值上億，但卻享有免納地價稅及移轉增值稅之優待，此種減免優待非但未能增進這些土地之農業生產力，反而徒增炒作誘因。

　目前政府為了保障糧食安全亦劃定特定農業區，保護區內農地，限制區內農地轉用。糧食安全如果是政府的政策目標，則政府應該設法增加農民從農意願及減低農地轉用誘因，單憑管制將很難達其功效。糧食安全之考量與農業區保護之合理性必須建立在農地區位適當選擇，農民福利之妥善照顧與非農業用地之有效供給上。換言之，以有效增加非農業用地之供給與提昇農業區內之農民福利，將能縮減農用與非農用地租之差距，減少農業區內農地轉用誘因，以達到有效保護農地之目的。

　在農地變更使用的辯論中，反對變更使用之原因包括非農業土地之供給已超過非農業土地之需求，因此反對農地變更使用。然而，非農業土地之供給量是否適當不能只以需求量之推估為標準，供給量雖然可能大於未來十年需求量之推估，這並不能推論非農用土地已充分供給，而以此作為反對將區位適當之農地在有規劃的前題下劃為可發展區之根據。因為供給與需求區位並不一定能配合，有些供給並非有效供給，使得區位適當之土地價位偏高，形成可開發土地雖有超額供給，而其價格卻仍然偏高的矛盾。

　在土地開發上，土地之相對區位非常重要，不適當區位之開發將造成資源浪費，減少土地之有效供給，而增加土地開發成本。因此，充分供給可開發土地將可增加規劃及區位選擇的彈性，使得土地間之替代性增加，減少土地壟斷的因素。增加可發展土地之數量也可穩定及緩和地價上漲之預期而促進土地有秩序的開發。

　農業區之檢討調整與農地變更使用機制之建立將有利於農業結構之改善，農業結構僵化之問題可能是因農地之長期預期增值率偏高，及非常低的生產報酬率所造成。對於一般農地主而言，農地廢耕或作為農業生產之差距不大，因此農地主對透過買賣或出租農地以增加農地投資報酬率之誘因就較小，尤其是當出租農地會危害到其農地財產權時，出租的意願將很低。

　為了增加農地之生產報酬率，促進農業結構的改善，政府應積極檢討農地變更使用政策，使農地變更使用制度合理化，包括引進市場機能，有規劃的適度釋出農地，並合理課徵農地變更使用捐以減少農地變更使用暴利的誘因。當農地之變更使用捐使農地價格之預期增值率恢復於合理水準後，農業生產效率將會有效提昇，如此，將能使農地價格之價位與漲幅都能調整至一有利於農業經營管理之合理價位，使得農地作為生產因素之角色加大，減低其資產角色，以利農業結構之調整。

貳、農業區之劃分與管理

　為了促進農地之有效管理及農地發展權益之公平分配，茲將農業區之劃分與管理建議如下：

一、現有農業區可劃分為可發展區及主要農業發展區，可發展區之農地再分為次要農業發展區與不適農業發展區。次要農業發展區內農地之變更使用必須以不破壞附近之農業經營環境為原則，次要農業發展區之農地尚可享有部份農業補助與輔導。可發展區之農地必須繳交地價稅，其移轉也必須繳交增值稅。可發展區之農地可透過開發許可制進行開發，但在開發時開發者必須負擔公共設施成本，並繳交發展捐。

二、政府對主要農業發展區之農地應透過積極的農業發展政策與農業資源維護政策妥善加以維護，主要農業發展區之農地免繳交地價稅及增值稅，以保障農業經營之權益。

三、次要農業發展區內農地之地價稅在農用期間可申請延後繳交，但在農地變更使用時 (合法或非法)應連同利息付清。

四、一部份地價稅､增值稅及發展捐應用於主要農業發展區內農民生活及社區改善。

　農民可透過一定的法定程序，以區塊為單位(如10公頃)申請分區變更，將農地由次要農業發展區劃進不適農業發展區內。一但劃入不適農業發展區內之農地，便不能享有在農業區內之各種福利，包括農業公共設施之興建，農業投資輔助，農民福利及農業補貼等。透過一定的法定程序，不適農業發展區內之農地所有者，在農業區之區塊完整的前題下，也可以整個區塊農地(如10公頃)為單位共同申請劃入次要農業發展區中，以享有農業區內農地之優惠待遇。

　在這種制度的設計下，區域內之土地所有者，無論是在可發展區或主要農業發展區之農地所有者，都會權衡利害關係及中長期發展之可能性，在追求其最大利益原則下考慮要併入那一區，如此可使農業區得以穩定。這個制度的優點是透過權益的均衡使得農業區之農地轉用及炒作壓力變小，使農地較容易管理，並且減少農業資源及農業投資的浪費。

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第三章 糧食安全，農業所得與農產品進口政策檢討與因應對策

壹、糧食安全，農業所得與農產品進口政策之檢討

　維護糧食安全與提高農業所得水準為台灣農業施政的一貫目標，近年來，關稅暨貿易總協定已達成加速開放國際農產品市場的協議，同時台灣亦決定加入「世界貿易組織」，使得逐步開放農產品市場成為台灣農政的另一目標。一般的看法認為，加強糧食安全，提高農業所得與加速農產品市場開放等三個目標會彼此互相衝突，因此施政的重點即在求取此三個目標之平衡，可以同時顧及經濟效率、社會公平與政治權宜，這也是過去數年來農業施政的作法，即在國內與國際的壓力下適時調整這三個目標的相對重要性。但以執行至目前為止之政策成果觀之，這種策略並沒有使台灣的糧食安全增強，農業相對所得反而減少，農產品市場開放的腳步仍很緩慢。更糟的是，它使我們未來農業的政策方針迷失方向，無法決定台灣的糧食安全應在那一水準，農業所得的提高應如何定位，以及加速農產品市場開放的內涵是什麼。在此前提下，如何提高糧食安全，農業所得，以及加速農產品市場開放的作法只好訴諸於政治協商或行政命令。農民怎能盼望政府扮演一盞黑暗中的明燈，畢竟政府自己亦在黑暗中摸索。因之，未來的作法不應是只求此三個目標的平衡，而應積極追求目標的同時達成。

　加強糧食安全，提高農業收入與加速農產品市場開放的目標雖然是相互衝突的，但是在某一界定的範圍內卻是可以相輔相成，目標一致的。在台灣非農業部門相對的快速成長，以及國際間農產品的出口國競爭力的相對提升，使得台灣農業在國際間處於非常不利的競爭環境，政府無足夠財力照顧所有的農民，無政治力保護農業產業是不爭的事實。台灣的農業一定會變，一定要調整，最終將會成為一較小，而具競爭力的產業。另一方面，台灣絕對有財力，政治力維持某些特殊產品的產出水準及從業人員的生產與生活條件。若從現實的角度來看最敏感的稻米問題，台灣加入「世界貿易組織」後，必須符合談判協議逐步開放稻米市場，低成本、低價格的國際稻米進入台灣市場後要如何提高稻作收入與維持稻米自給率與安全水準是個考驗智慧的問題。國內米價勢必受進口低價的影響而隨之下跌，稻作收入的增加只有從政府的所得移轉或生產成本的下跌著手。在短期內，政府的所得移轉似乎為唯一的手段。稻米價格的下跌將迫使單位產量與栽培面積減少，即使稻作收入的下跌可由政府所得移轉補充，國內稻米自給率仍會下降，因之所得移轉的給付在短期仍須與稻米的生產連結在一起，以保證稻米自給率達到設定的目標。長期而言，此類型之直接給付亦將受到限制，土地利用型農業之競爭力將面臨更嚴峻之挑戰。政府應及早研擬因應對策，此包括農業環境政策，鄉村現代化政策，農業結構改善政策，以減緩對此類型農業之衝擊。

　除了稻米外，台灣的許多作物將會因進口市場的加速開放而減少國內產量，降低耕作收入。這類農民主要是保價收購下的煙葉農、蔗農、雜糧、特用作物等契作農民。這類別的農民在政府多年的契作保價下，對於市場的反應能力較弱，因之國際市場開放後所受的衝擊較大，政府可採所得移轉給付方式彌補其耕作上的損失。在台灣7萬戶非核心專業農中，有不少比例是屬於這一類的農民，又這一類的農民大都集中於經濟環境較不利的地區，因之更需要社會福利與鄉村建設的經費支援。

　台灣約有6萬戶的核心專業農以及19萬戶以農牧業為主的兼業農，這類農民是驅動台灣農業發展的骨幹，最具有企業經營及應付市場變化能力的農民。國際市場的開放使得他們必須做某些生產組合的調整，造成某種程度的不方便。但適應市場生存的危機意識將會激發其創新的構想及企業潛能，他們終將發現，觀察政府的政策動向所做決策的成效遠不如市場刺激所產生的報酬。

　在我國約82萬戶農牧戶之中，非農牧為主的兼業農約佔50萬戶，這一類的兼業農民正適合先前述及平衡經濟效率，社會公平與政治權宜下政策操作的範圍。所有加強糧食安全，提高農業所得與加速國際市場開放下的予盾措施廣泛地運用於這些兼業農的生產活動。政府的工作是如何提供更多的機會，使這些兼業農的時間能做更適當的分配，亦即移轉更多的時間於非農業部門以提高其總的勞動生產力。所需的措施是總體經濟層面的問題，而非單獨的農業問題。農產品市場開放後，這類農民的生產量將會下跌，農業收入亦會減少，而這類的農業亦最有可能轉變為休閒農業。

　糧食安全的目標如何確定，農業所得應提高至那一水準，進口市場需開放至何種程度，這些問題實在是不容易回答。進口市場開放的方式之一即是全面快速的無條件開放，而以大量財政支出補償進口損失，並逐年減少補償額，在一定期限後終止補償。這種市場快速改革與漸進改革優劣的爭議不斷，而且經驗也很多。快速改革者相信市場的力量終將能使一國的農業全面的調整，而主張漸進改革者的看法認為不可確定的未來，使政策需逐步調整與修正，特別是快速的改革必需負起政治上的風險，決策者可能在沒有看到成效前就需下台。逐步改革的最大阻力是抗爭改革的力量可能隨時增強，特別是當政府的政策搖擺不定，政府開放市場的決心不夠堅定時，此時所造成的資源調整浪費較前者尤甚。

　現在我們所知的是在大多數已開發國家中，認同農民是經濟力較弱的一群，政府必需做某種程度的市場干預以照顧農民。當然少數國家如紐西蘭，能以全面的市場競爭改革農業，促使該國農業在短短十年間迅速調整結構，政府大體上已不插手農產品市場的供需，農民已由市場的自由化中獲利。然而，絕大多數的國家不敢做如此大膽的改革嘗識。以台灣之政經環境觀之，台灣農產品市場的開放腳步將大都會依循未來「世界貿易組織」的協議逐步開放，而對受進口傷害的農民給予補償。補償的認定將非常困難，因為必須決定在農民的損失中那一部份是由於國內的經濟條件變化所引起，而那一部份又是由增加進口所引起。原則上農民是經濟力較弱勢的一群，因之，無論是由於國內供需變化或國際進口所引起的經營損失，政府應可以較寬鬆的標準認定估算，給予補償。

　在我國現有的政經處境下，糧食安全的目標具有其重要性，然而，糧食安全並非是糧食自給自足。在現有之天然資源限制下，我國糧食亦無法自給自足。台灣現有的糧食安全存糧，至少三至四個月由米、麵粉存量供應緊急之需，應是一個適當的糧食安全目標。未來若需增加糧食安全水準，可透過鄉鎮農會的倉儲能量的擴充與管理效率的加強來達成，而糧食可以低成本的進口方式或間接生產方式取得。有些人一直認為提高國內糧食自給率才是保障糧食安全最可靠的方法，此種在國內生產的方式不但成本較高，同時亦與「世界貿易組織」需開放市場的原則互相矛盾。糧食安全對一個國家，社區或個人而言大多是分配的問題，要減少分配的問題，根本之道是增加所得與購買力，包括外匯存量，改善運輸網路與市場供需資訊。若要將糧食安全的概念應用到戰時，適當的方法應是戰備儲糧的準備與調動。

　農業所得的目標如何訂定以及如何達到設定的目標是現階段以及未來農業施政上最重要的課題。一個較能為一般人所接受的概念是平均核心專業農的農業淨所得與非農業相當，亦即當6萬戶的核心專業農，其農業淨收入低於非農業部門時，政府應以所得移轉給付方式補足差額，這種差額是一種所得安全給付。在現實環境的考慮下，政府農業部門的預算若要全面照顧全國82戶萬農戶，非但農業所得目標設定困難，亦行不通。台灣農業政策缺乏成效，歸根究底，均為政府沒有清晰的目標，在作法上力求平衡，全方位的運作導向下，台灣農業何去何從自然缺乏大的方向。

貳、糧食安全、農業所得與農產品進口的對策

一、糧食安全目標與對策
　訂定稻米、麵粉、豬肉等少數產品的安全存量，其儲藏的成本是支付社會安全所需，因之需由政府負擔。針對設定的安全存量目標，調整鄉鎮農會稻谷倉儲設備及加強管理，豬肉的安全存量可由維持飼料進口存量來達成。長期以來，以提高糧食自給率為手段來維護糧食安全的觀念應加以調整，除了稻米一項因具有政治、社會、經濟及資源保育等複雜因素，須維持高自給率外，糧食安全應以加強倉儲，輔以運輸，國際供需資訊的加強來提升。政府應放棄以提高糧食自給為目標與任意的決定保護某一產品的價格與數量的作法。

二、農業所得目標與對策
　提高6萬戶核心專業農的農業淨所得相當於非農業從業人員所得，對於7萬戶非核心專業農給予適當的所得水準保障，應維持這一群弱勢團體應有的尊嚴，不應使其與其他群體隔離。對於其他絕大多數約70萬戶的兼業及副業農，政府可以加強所得保險與生產災害救濟等措施加以協助，對這一群體所能幫助的程度將受限於農業預算。

三、開放進口目標與對策
　農產品進口開放將不是急速的全面開放，而是遵循「世界貿易組織」的協議而逐步調整，全面的農產品市場開放可能需經30至50年的時間。在「世界貿易組織」之規範下，我國所有農產品，包括稻米皆將開放進口，受到進口損害的農產品將依立法，循公開過程給予救濟。所得損失的移轉應指淨所得損失的補償，而非粗收益損失的補償。

　除此以外，國際間互不干預各國農業施政的共識項目，諸如提昇生產力的服務（包括研究、推廣、訓練、病蟲害防治、檢驗、運銷資訊與產品促銷、交通、水電的基本建設），農民退休計畫給付，農民年金，農民健康保險，土地休耕給付，畜產品減產支付，與生產無相關的投資協助，資源保育與環境維護有關的所得補償，偏遠較落後地區的生產協助等均應加強。

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第四章 　改進農民組織促進農村現代化

壹、農民組織為農村與農業發展的基石

　目前重要的農民組織有各級農漁會、農漁業合作社場、基層的農業產銷組織以及為農漁民爭取權益為訴求的其他農民團體等組織。參與這些組織的農民人數眾多，而且這些組織深入最基層、業務範圍甚為廣泛，影響也最深，其活動內容涵蓋了經濟性的農業生產與運銷業務，教育性的新知識、新技術及新觀念的推廣教育，社會性的居民互動與領導才能培養，以及政治性的爭取權益工作等。所以農民組織功能的發揮與目標的達成，與農業的生產改進，農民的生活提昇，農村環境的現代化與生態保護等息息相關。是故：農民組織的健全發展與成功運作已逐漸成為農村與農業發展的基石。

貳、農民組織現存的問題與缺失

　長久以來農民組織在農業發展的過程中，肩負著政治、經濟、社會以及教育等多目標功能，尤其是農會組織在從事農業生產，農產運銷，金融經濟，農用資材提供，農民生活物質供應，各項技術性、教育性及社會性推廣工作，乃至於農業政策執行等方面，都有相當的貢獻。然而，在社會結構急劇變遷與經濟環境大幅異動的交互作用下，農業部門相對其他部門所得偏低，農民務農意願普遍降低，務農人口隨之減少，農民組織功能因而相對萎縮。隨著政治民主化腳步加快及社會價值觀的改變，掌控龐大資源、擁有眾多會員且經營多項業務的農民組織，遂成為地方利益衝突與權力爭奪的目標，尤以農會為甚。隨著政治性角色的加重，以農民利益為依歸的立場受到極大的質疑。自從農會法刪除會員認股及負保證責任後，會員毋需負擔農會經營虧損責任，亦無權分配盈餘。農會的實際經營管理及監督的權責亦不屬於全體會員所有，導致會員對農會疏離感日增，對農會的存在意義亦不再全然認同。

　台灣未來加入國際經貿組織後，農業經營將面臨自由化及國際化的競爭壓力，以及農業生產與農民生活調適等問題，農民組織若欲圖生存且持續發展，唯有在置身開放系統的認知下，調整組織結構、制度與功能，才能化解危機，開創新的契機。

　當前農民組織存在的另一問題，是種類分歧，其中有意念與功能上的衝突性存在。其主管或輔導機關各異、組織目標分化或分歧，甚難有效整合。例如農漁會組織與農業合作社場分屬農政與社政機關監督管理，有限資源難發揮最高效率，如何在異類組織之間及同類組織之間在功能上作有效整合，並落實分工與合作，在更多方面及更大幅度服務農民造福農村，為當前改進農民組織之重要課題。

參、改進農民組織之策略與方法

　農民組織顧名思義，組織應為參與農民所共有，組織的運作為農民所共治，利益也應歸農民所共享，是一個農有、農治、農享的農民組織團體。

　當前農民組織存在兩大問題，其一是種類分歧，其中有意念與功能上的衝突性存在，其二是現存法定內農民組織，在結構、制度與功能上也有諸多不當之處。面對這兩個重要問題，重要的改進策略目標也有兩大方面，其一是使法定內外組織目標功能又甚分化，甚至分歧的組織之間，能有效整合。其二是健全現存法定內的農民組織結構之制度與功能。

　整合農民組織在策略上可經由規範與功能整合兩大方向著手，前者由加強各農民組織間，尤其是法定內外的組織間在目標上取得共識，以增加農民福祉為主要目標，不淪為政治工具，或淪為組織領袖之利器。在功能整合的策略上，則要加強組織間，包括異類組織之間及同類組織之間的分工與合作，包括合縱與連橫，擴大組織的規模與力量，發揮更多方面及更大幅度服務農民造福農村的功能。在健全現存法定內農民組織的重要策略，包括修法，改善領導功能及成員之監督能力等。針對前述農民組織現存的問題與缺失，建議農民組織之改進在把握此項原則下，其組織結構與功能應做下列的調整：

一、所有的農民組織應由農業專責機關統籌監督管理
　目前農民組織的會務或業務輔導機關已成多頭主管局面，造成各主管及輔導機關礙於既定權限，無法對農民組織施行行政、業務、財務之整體規劃，抑制了農民組織全力發揮功能的空間，故為使組織間功能不致分歧或衝突，使有限的資源做最合理分配，並發揮最有效利用，在業務上能相互配合，達到相扶相成的效果，農民組織宜由農政主要機關統籌監督管理，方利於功能之發揮及整體發展。

二、恢復農會會員股金制
　隨著社經環境的變遷，農會在多功能目標下，所經營的業務愈來愈多。恢復股金制將可促使農會會員認同農會存在價值，甚至重視農會的經營問題，並願意參與農會組織的各項發展過程。

三、修訂農民組織相關法規，減少政府干預，回歸為農有、農治、農享的農民團體 目前政府挾持著許法令規章，譬如農漁會法、總幹事遴選辦法，農漁會考核辦法...等，事事干涉會務，處處代為決定，承擔強勢地位，使農民團體難有開創的無障礙空間，以致無法自立自主運作。事實上，政府不需要扮演控制角色，只需在業務上授予技術與經費輔導即可，讓農民組織的自主性提高。

四、發揮農民組織間分工合作或聯營的功能
　現階段農民組織發展的主要限制因素之一是不同農民組織間沒有交流、相同組織間缺乏規劃與規範力量。例如鄉鎮農會間，三級農會間、合作社場間均缺乏規範力量，而農會與農業合作社場業務功能上雖有重疊或衝突，然而兩者之間卻都不相往來。職是之故，如何加強農民組織功能之整合，包括異類組織之間及同類組織之間的分工合作，包括水平整合與垂直整合，甚至組織間業務的聯營或相互的配合，以擴大組織的規模與力量，應為今後農民組織改進的重要方向。

五、農業產銷組織法人化，提高家庭農場的競爭力
　小農制家庭農場經營型態，要擴大農場經營規模，降低產銷成本，提高競爭能力，必須經由農業產銷組織的運作才能落實，以達成預期的目標。然而，過去之農業產銷組織未能具有法人地位，處處受到限制，無法突破發展困境。若農業產銷組織擁有法律地位，則可對外交易，容易獲取資源，開創事業，組織運作也較易成功。

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第五章 建設理想鄉村社區 　

　在未來農業建設的藍圖中也應包含鄉村社區建設，因為鄉村社區是農民居住及活動的聚落場所，其與農民生活及農業經營活動息息相關。鄉村社區建設落後，不僅反映農業建設績效不彰，而且也會影響未來農業經營發展及農民生活改善的基礎條件。

壹、 鄉村社會的問題

　當前台灣的鄉村社會問題中迫切需要改進者包括：
一、 許多鄉村居民，尤其是農民的經濟收入仍很低落，未能改善其生活
二、 鄉村地區的自然環境遭受破壞污染
三、 鄉村居民的思想觀念及其行為表現仍有諸多不當及落伍之處，包括迷信、粗陋等

貳、理想鄉村社區的目標

　隨著台灣的經濟與社會發展，農村社區的有形建設水準應與進步中的經濟及社會條件相對稱。未來農村社區的有形建設目標是使農村有富裕的外觀、美好且具衛生的環境、舒適便利的住宅、井然有序的交通、以及適切的公共設施。

參、達成農村社區外形建設或發展目標的發展策略與推動方向

一、面對目前農村所面臨的一些問題，未來的改進或發展策略要點　　包括：
（一） 運用農業及福利政策，改善農民之經濟收入及生活品質
（二） 防治環境污染，使水土及空氣的品質恢復清潔乾淨
（三） 運用教育、傳播等措施，改進思想觀念及行為表現，脫離落伍陳腐，邁向現代化。經由農業經濟，空間環境及精神文化等方面的改善，使未來台灣鄉村社會能真正變為富裕，美麗又具有文明的樂土，使生活其中的人都能滿足、進取又文雅，各方面的水準能與都市相比擬，甚至能為都市人羨慕及嚮往。

二、要達成美好的農村社區外形建設或發展目標，除了需要政府強有力的支持與推動
外，亦需要凝聚農村社區居民的共識，激發其主動性，投入社區建設。茲就這兩大 努力方向分析如下：

（一）政府強有力的支持與推動
　農村社區的整體建設需要政府強有力的支持與推動，政府可將上列各種農村社區有形建設目標分別融合於各種農村經濟與社會發展計劃之中，例如將農村與農業的富裕目標融合在對農業的補償與對農民的福利措施，加強農村工業區的開發及農村工業投資等，增加農村社區居民的就業機會與就業品質。

（二）激發社區居民的主動性，共同投入農村社區建設
　農村社區中各種有形的建設與發展需要結合社區居民共同努力，才能收效，例如美好與衛生環境的創設與維護便極需要居民努力參與及規劃，並付之行動。其他的有形建設同樣也都需要社區居民的關切與參與，才能獲得良好的成效。

（三）從有形易見的農村社區建設推展到無形的農村社區建設與發展
　有形的建設與發展只是美好農村社區條件的一部份，還有一大部份是在於無形條件的創造與改進上。這些無形的社區條件包括社區居民的價值觀念、意識與行為、社區的制度與規章、社區的教育、文化以及社區的宗教信仰等方面。

　農村社區在無形方面的重要建設之目標包括：使價值觀念與行為模式朝向科學化與現代化發展，使社區的規章制度合理化，增進社區教育的設施與內容，活絡並充實社區文化。而在宗教信仰方面，則應擺脫迷信，不應浪費太多金錢與時間在表面的儀式上。若要達成這些社區無形建設的目標，除了以有形建設的成就作基礎為之推動引導外，仍需由政府與社區居民共同努力來達成。

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第六章 台灣農業資源的管理與整體之因應對策

壹、 台灣農業資源的管理政策

　農業資源包含之項目甚廣，舉凡農地、森林、山坡地、水資源、漁場、物種，甚至新鮮的空氣，適宜的氣象等均可計入農業資源的內容。因此基本上農業資源可定義為：與農業生產有關的各種自然資源，均屬於農業資源。我國農業資源遭到破壞的情況頗為嚴重，包括沿海地層下陷、海水倒灌、土質鹽化，水土資源污染、山坡地濫墾、農地違規使用、沿海漁業資源枯竭等問題，農業資源之破壞將影響永續發展之前景。農業資源財產權之有效界定與規範，以及對財產權之有效管理將能減輕農業資源遭受破壞的程度，而市場機制之管理制度之建立將能促進農業資源之有效利用。

　在各項農業資源中，土地已相當程度採取財產權制度，亦即已建立地權制度以管理農業用地的所有、利用等權利，然而，農業土地之外的各種農業資源至今財產權歸屬仍處於不明狀態，因而在資源利用效率或社會公平方面產生不少問題，例如超抽地下水，污染水源，山坡地濫墾等問題亟待解決。

　在已開發國家中台灣人口密度高居世界第一，農業資源嚴重缺乏，在經濟與環境的急速變遷下，各項農業資源之利用效率與社會公平性己成為社會關注之焦點，未來在資源的分配及利用方面均將面臨更嚴厲的挑戰，有待精心規劃。

　農業資源是農業經營所不可或缺，任意移用或移轉對農業的傷害頗大，我們必須體認到新資源的開發已日漸困難，在重視環保與資源保育的前題下，有形及無形的開發成本均愈來愈高，因此積極推行節流與提昇農業資源效率之施政措施勢在必行。資源的需求管理制度須具有損害補償的機能，適當的移用可以提升資源使用效率，因此建立具市場機制的各種資源產權交易制度，應是目前最佳的選擇。

貳、 整體農業之因應對策

　根據以上分析，茲將整體農業之因應對策以綱領式分十項列之如下：

一、妥善劃分農業區
（一）將農業區劃分為主要農業發展區，次要農業發展區與不適農　　　業發展區。
（二）強化主要農業區之農業建設與福利措施。
（三）在不同農業區中配合不同程度與型態之輔導與福利措施。

二、健全農民福利
（一）健全農保與農民年金制度。
（二）增進與妥善規劃農民農村福利政策。
（三）加強農民之災害救濟制度。

三、促進城鄉均衡發展
（一）增進農村之基礎建設。
（二）改善區域間之交通。
（三）改進鄉村生活品質。
（四）維護鄉村傳統風貌與景觀，保持重要之鄉村文化。

四、提昇農業生產力
（一）引進市場機制，提高資源利用效率。
（二）引進非農業部門之資金與技術管理，改善農業結構。
（三）加強農漁業科技研發與推廣。
（四）加速運銷系統之現代化。

五、加強環境維護與資源保育
（一）維護農業資源，保持良好生態環境。
（二）兼顧總體經濟之發展與環境保護，妥善規劃農地變更使用制　　　度，維護良好之農業生產環境。

六、促進農業政策與農業預算分配合理化
（一）增加農業基礎建設與研發預算。
（二）檢討改進稻米保價收購、農地免稅與農保制度之政策設計與　　　執行成效。

七、確保食品安全
（一）維護良好之糧食生產環境。
（二）加強食品安全檢查。
（三）加速運銷制度現代化。

八、改善農民組織
（一）加強體制內外農民組織之分工與整合。
（二）改進現行體制內農民組織之制度與法規。

九、強化農業行政體系與組織
（一）成立農業部，整合與強化農委會之組織與行政功能。
（二）加強縣級政府研擬及推行農業政策之功能與能力。

十、加強拓展漁業資源，規劃與輔導養殖漁業與遠洋漁業
（一）加強國際漁業合作。
（二）保育沿、近海漁業資源。
（三）建立漁業權制度。

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（資料來源：阿扁總統競選網站）