國防政策白皮書

國防政策白皮書前言

　國家的安全威脅，並不僅是來自外部的軍事威脅，還包括了來自內部的天然與人為的威脅因素，九二一大地震造成台灣數千人的生命傷亡，與難以計數的財產損失，就是例證。因此，建立全面的綜合性安全觀念，乃是不論政府與民間，所必須建立起的基本共識與觀念，亦是台灣邁入二十一世紀所必須具有的準備。
然而，對中華民國的安全而言，最主要而不可忽略的，亦存在了數十年，並日益構成嚴峻挑戰的，乃是來自海峽對岸中國的軍事威脅。

　中國政府在情緒性民族主義以及傳統主權觀的影響下，對於兩岸的主權爭議，遲遲不肯放棄武力的行使，其政府官員並常對台灣人民進行言語武力恫嚇，或實際進行針對性極強的軍事演習行動，不僅對台灣的安全構成威脅與挑戰，更不斷侵蝕雙方政府與人民的互信基礎。除了發生於一九九六年台灣首屆總統選舉期間的台海危機外，今年自李登輝總統的特殊兩國論提出後，中國軍隊在台灣海峽所採取的挑釁行動，使台海緊張情勢升高，雙方戰機沿海峽中線接近對峙所可能引發擦槍走火的情形，已引起亞太周邊國家的嚴重關切。

　尤其，隨著波灣戰爭以來所帶動的軍事事務革命思潮，對中國領導人的軍事思維造成強大的衝擊。近年來，中國進行國防戰略的調整，已從近岸及近海防禦，逐步邁向遠洋的外向型積極防禦政策，同時，為配合建立其藍水海軍的構想，中國大肆添購現代化的海空軍備，如蘇愷二十七戰機，基洛級攻擊潛艦及現代級驅逐艦等，並強化空中加油及電子資訊作戰等能力，使中國的軍事投射能力大幅提高，首當其衝的，乃是位於中國沿海精華區的東南方、並在主權議題上具有爭議的台灣。

　面對中國日益強大的軍事威脅，台灣為求其生存與發展，並確保民主政治體制的維繫與人民生命財產的安全保障，台灣有必要維持足夠的自衛能力。台灣具備足夠的自衛能力，就消極而言，有助於維持台海情勢的穩定，避免因台灣防衛能力的不足，而提供中國激進派貿然對台動武的誘因，進而破壞亞太地區的和平與穩定；積極而言，有助於使台灣更有安全與自信地與中國展開全面而穩健的建設性對話，並確保此一對話建立在平等的基礎上。

　因此，我們認為，台灣進行國防軍備整備，並不是要窮兵黷武或與周邊國家進行軍備競賽，而是為了自保、為了維繫和平所做的不得已的必要選擇與投資。有國防並不足以保障台灣的安全與亞太地區的和平；但如果沒有國防，或國防能力不足以嚇阻外來的威脅的話，台灣的安全與民主秩序便無從確保，亞太地區的穩定與繁榮亦必將遭受嚴重的衝擊與挑戰。

　新國防：推動國防現代化的轉型工程
　戰略目標：確保台灣至二十一世紀維持足夠的防衛能力。

　為因應台海安全情勢所面臨的嚴峻挑戰，與後冷戰時期全球對區域安全與穩定的期待，台灣應維持足夠的防衛能力，以促進亞太地區的和平與穩定。

　台灣為建立現代化的國防，必須針對現況問題積極進行改革，並依據軍事事務革命的精神，因應新的科技發展所帶動的國防戰略與思維的變革，針對現有的國防組織與軍事戰略，及其衍伸的相關國軍兵力整建、軍備整備與預算分配、兵役制度及教育訓練等問題，進行全面而通盤的檢討，積極而穩健地推動國防現代化的轉型工程，以確保台灣至二十一世紀維持足夠的防禦能力。因此，民主進步黨主張：

　一、國防組織方面：現有國防組織應注入企業管理的精神與效率的要求，並朝向組織扁平化發展，以縮減指揮層級，提高反應速率，更重要的是確立軍政軍令一元化與文官統制的精神，確立國防部長為國防部最高領導人地位。國會亦應加速推動有關國防法與國防部組織法的立法工作。

　二、軍事戰略方面：台灣為海島國家，四周環海，敵人威脅主要來自境外的海空攻擊為主。因此，國軍軍事戰略應從守勢防禦向攻勢防禦進行調整，揚棄灘岸對決的構想，以癱瘓戰取代消耗戰，建構癱瘓敵人對我發動戰爭能力，以避免將戰火帶進領土而危及人民的生命與財產安全。

　三、軍備整備方面：依據決戰境外的戰爭指導原則，國軍應積極籌建源頭打擊力量，優先強化海空軍力，建立三軍聯合作戰能力，積極發展電子資訊作戰能量，健全C4ISR系統整合，確保我方台海資訊優勢；同時，引進民間科技研發與產能，擴大民間參與空間，健全軍備發展與整備制度。

　四、人力政策方面：未來國防的方向，已從勞力密集朝向技術與資本密集發展，人力需求由量的補充轉向質的提升，未來應推動兵力結構合理化，並配合兵役制度的改革，縮減常備役期，逐步朝向募兵制發展，確保高素質的人力並建立專業化的軍隊，以充分發揮科技優勢，確保國家安全。

　五、全民防衛方面：由於中國飛彈技術的研發與海空軍力的發展，戰時台灣全島均在中國飛彈的投射範圍內。因此，唯有強化全民的危機意識，並作有計畫的訓練與準備，使全民具有自救救人的能力，戰時，才能避免或降低傷亡與損失，更因具備防救災能力，而有助於應付天然或人為的重大災變應急措施。

　新安全：信心暨安全建立措施
　戰略目標：建立互信機制、緩和軍備競賽、確保亞太和平。

　民主進步黨重視台灣國家安全的現實處境，以及台灣人民長期面對中國武力威脅的安全需求外，更充分體認到，若僅侷限於軍事領域的主張與作為，將使兩岸的發展朝向軍備競賽一途，仍不能保障台海的安全與和平，還必須致力於創造有利和平的條件與環境。

　由於各國的生存與安全是相互依賴的關係而非零合遊戲，全球性安全威脅不能單靠國界或武力來保護，還必須靠合作行為與集體力量來克服。而各國對避免戰爭更具有共同的責任，應以合作取代對抗，來降低戰爭危險，限制軍備及裁軍。除了與友邦外，亦必須與潛在敵人合作來共同達成安全目標。

　我們相信，就國防而言，國家最高領導人的主要任務之一就在於使國家免於戰禍，國防力量的存在，是最後不得已的運用手段。民主進步黨國防政策的目的，就在於維繫和平，所有戰略的最高目標，就在於預防戰爭。我們有信心，藉由新的戰略思維，將能確保國家生存、國家利益，達成國家安全目標。

第一章 捍衛和平、促進穩定

　一九九一年的波灣戰爭，引發了中國人民解放軍的國防與軍事理論、戰略、戰備等事務革命性的改變。波灣戰爭前夕，北京的軍事專家與外賓談話時一致表示，伊拉克擁有非常強大的武力，美國將再一次掉入泥淖，陷入另一個越戰。但出乎意料，由於美國使用最新的武器與戰術，速戰速決，使伊拉克在短期內屈服。而在一九九九年的科索夫之戰，以美國為主的北約部隊更在未動用地面部隊的情況下，藉由精密打擊武器，以空中力量屈服南斯拉夫。這都說明了科技優勢在戰爭中所具有的潛力。
　中華民國是愛好和平的國家，然而目前正面臨中華人民共和國強力的武裝威脅。我們相信，一旦遭受武裝攻擊，台灣被迫自衛時，具備高科技戰力的優質國軍，將是最佳的國防屏障。
知己知彼
　一九九九年二月，美國國防部向該國會提出的「台灣海峽評估報告」中，顯示中國解放軍在海峽當面大量部署M族彈道飛彈，兩岸軍力失衡，對台灣形成不可忽視的威脅。依照共軍近年的發展推論，如果中共武力犯台，必將採取「高技術條件下的局部戰爭」模式，攻擊台灣的指揮管制體系，干擾、切斷通訊網絡，讓台灣軍隊像是遭受盟軍空襲的伊拉克、南聯軍隊一樣，沒有眼睛、耳朵及頭腦，以求速戰速決之效。台灣是否做好了相應的準備？對於中國的軍事威脅評估是否合於實際？我國國防部是否過度強調反登陸作戰，而忽視了制空、制海與飛彈防禦的重要性？令人擔心的是，國防部歷年編列的預算，未能充分反映台灣屬於海島型國家的國防需求。例如，一九九九年度，陸海空軍在國防預算的歲出比例為19.7％；12.3％；10.1％，陸軍仍屬三軍之冠。無怪乎美國國防部也認為我國的防衛戰略與建軍方向實有調整之必要。由於台灣屬於海島型國家，與中國間隔的台灣海峽平均寬度約為兩百公里，基於此一有利屏障，台灣應採取海島國家防禦戰略，以制空、制海為兵力優先建構之指導原則，致力提昇海空軍現代化與科技化，求取裝備及人員素質的領先，並將決戰場域設定在台灣海峽及其上空，乃至敵人領土之上，而非本島西岸灘頭。
　東亞地區的國家大多瀕臨太平洋盆地，海洋與國家之間的關係極為密切，此點與歐陸、中東、乃至非洲等其他區域極為不同。由地緣政治的角度看來，海洋成為東亞許多國家的自然疆界，海上交通線為本區重要的往來途徑，維護海洋利益實為本區國家的重要目標。
　專就台灣而言，台灣地當太平洋第一島鏈中央地帶，東亞大陸外緣，西臨台灣海峽，東瀕太平洋，位居東北亞、東南亞之中心點，地理位置十分重要。台灣可說是東亞海空交通線的重要門戶，幾乎採取大圓航線往來東北、東南亞地區的航空器、航海器，皆須通過台灣周邊地區。此種最短航路的選擇，對於追求經濟、效率的商業運輸而言極為重要。
　同時，太平洋盆地的東亞地區，目前正處於陸海權爭強的狀態，積極發展遠洋海軍的中國，與區域內的美、日傳統海權國家產生本質上的利益衝突。由地緣戰略的角度看來，台灣正處於陸海權撞擊的板塊中央，也是中國大陸與太平洋間的關鍵跳板。任何國家只要掌握台灣，就能有效發展海權、或扼制陸權，此種地緣戰略上的利益，賦予台灣新的戰略價值，亦為我國潛在的戰略資產。
台海安全與亞太區域和平
　從地緣戰略觀察，台海位居東北亞、東南亞之中介位置，台澎金馬瞰制的兩大戰略水域----台灣海峽、巴士海峽及太平洋海域，不僅是日本對外經貿的通道，也是美國西太平洋的戰略要域，更是亞太國家穩定與發展的「槓桿支點」。同時，亞太區域安全是全球戰略「大棋盤」中的重要場域，沒有安全就沒有經貿，沒有利益就失去安全。區域主義的興起，實乃其來有自，歐洲如此，美洲如此，亞洲自然也不例外。而朝鮮半島的局勢與台海和平的穩定與否，是亞太安全的兩大鎖鑰，這亦可說是國際政治、國際戰略學界所共同承認的事實。
跨世紀國家戰略
　台灣的民主化改革、經濟發展、人權保障是全體國民努力的成果，但是仍有更多事務，有待我們的努力。面對新世紀，新的經濟模式逐漸興起，人權、環保等事務亦成為國際間的重要議題之一，電子交易成為重要的經濟活動，生化科技的發展正方興未艾；同時，虛擬空間的電腦病毒、駭客卻也正逐漸威脅國家整體安全，並深入民眾的日常生活。
　面對著未來的諸多不確定性，要確保、並進而累積、擴大我們既有的成果，就有賴於「綜合性安全」的建構，以及前瞻性的國家戰略規劃。因此，我們認為，與所有國家和平交往，共存共榮是維繫國家利益的基礎；制定明確的科技政策，並加速產業轉型與升級將是提昇綜合國力的基礎；以「全民防衛」的觀念，結合民間力量，強化國家整體的防衛能力將是重要的國防基礎。
　面對二十一世紀，民進黨將以和平交往、提昇綜合國力、建立全民防衛來建立跨世紀的國家戰略，來維持和平並確保國家的安全。
健全國防機制
　我國目前防衛機制的運作，相當渾沌而缺乏國家整體力量的規劃，在面臨戰爭或大規模天然災害時，危機反應的能力極為不足。國防機制的配套、調整，涉及的議題極廣，法制面的《國防法》、《國防部組織法》、《軍人法》等亦包含在內。除此之外，目前最受到忽略的部分就在於國安會、國安局的定位，與職能發揮。
強化國家安全會議功能
　國家安全逐漸成為「綜合性安全」，不再侷限於傳統的國防軍事安全或國防部執掌業務範疇，舉凡政治、經濟、科技等議題，均可能對國家安全造成總體性影響。
　國家安全會議，其與行政院的職權區分，就在於「安全事務」。也就是行政院負責日常國務的運作，而國安會則綜理國防、外交、大陸事務等，國家涉外事務，以及國內、或涉外緊急危難的處理與排除。
　因此，確立國家安全會議為國家總體安全政策的最高議決機構，同時，建置常設性研究、幕僚單位，負責政府跨部門有關安全議題的研究、協調與整合工作，以規劃新世紀的國家安全戰略。
我們有信心，無論是總統、內閣、或雙首長制，依照先進國家的運作經驗，國安會都能順暢運作，為國防、外交等直接攸關國家安全之議題，做出直接而有效的貢獻。
國安局為最高文職情治機關
　情報作業對於現代國家極為重要。雖然，我國過去曾經發生過白色恐怖等不正常體制下的不愉快經驗，然而我們應該走出歷史悲情，以平常心看待現代化的情治機構，專業化的情報工作對於國家的生存極為重要，並為維繫國家對外工作、國家利益的重要工具。而參照先進民主國家的經驗，民主進步黨認為國家安全局應為國家法定最高的文職情治機構，負責國家安全相關的情報作業，國安局的功能應予發揮，其位階應予提高，同時也需受國會的監督。我們相信，功能健全而能正常運作的情報作業，對於國家安全的維繫將能發揮重大貢獻。

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第二章 國防政策

國家安全、部隊安定、軍眷安心
為使軍中官兵弟兄可以無後顧之憂地堅守崗位、捍衛社稷，並提升軍人的專業形象、建立專業軍人的尊嚴，民主進步黨堅持推動軍人法（軍人權利義務基準法），強化國防管理，訂定與執行得以讓部隊安全、軍人安家、軍眷安心的三安目標與政策，以塑造良好的軍事環境，吸引更多優秀的人才投入。
　在部隊安全方面，必須落實武器裝備的保養與檢查，確實做好各種演訓、健全管理與強化心理輔導，以減少軍中不必要的意外傷亡；在軍人安家方面，舉凡軍人家庭生活照顧事項的優惠措施和軍人子女就學、甚至傷亡撫卹及遺族之照顧，都應該經由立法來進一步作更周延的保障；在軍眷安心方面，則強化部隊與軍眷間雙向主動積極的聯繫和協助，讓軍眷得以掌握更多訊息，可以更為安心。
　民主進步黨積極推動軍隊的三安政策，最重要的目標即在執政後落實以下三大保證：
　第一、維護台灣安全，全力支持國防預算，全力支持籌建第三代兵力。
　第二、軍人、軍眷、榮民現在的權益，絕不會因民主進步黨執政而打折扣，更不會縮減或取消，對軍人、軍眷、榮民的照顧只會更周到，不會更少。
　第三、只要是軍中優秀人才，民主進步黨執政後一定留用，而且會適才適所地更加重用，並更積極地健全升遷獎懲的考核與申訴，以及退輔制度。
主動信心建立、促進軍事互信
　若僅侷限於軍事領域的改革主張與作為，雖有助於提升台灣的防衛能力，卻可能使兩岸的發展朝向軍備競賽一途，最終仍不能保障台海的和平與安全。因此，民進黨主張在現有兩岸關係的基礎上，以「主動式的信心建立措施」，增強台、中兩國的互信基礎，以降低台海情勢緊張情勢，為亞太地區營造安全穩定環境，以利共同發展。
　所謂的「信心暨安全建立措施」（Confidence and Security Building Measure, CSBM），主要係根據歐洲地區安全發展的經驗，藉由提升各國間軍事力量與國防政策透明度（Transparency）的政策措施，透過安全對話與交流等機制，以降低雙方敵意、促成衝突之和平解決、防制突發性與誤判性戰爭的發生，加深彼此的互信基礎，並為武器管制與裁減鋪路。當然，目前我國最大的潛在威脅來源未必願意採取對等措施，其他國家的發展模式亦未必全然整套適用於現階段的台海情勢。因此，我們提出「主動式的信心建立措施」，就在以積極的態度傳達善意，且信心建立的對象包括周邊國家與地區，並不僅限於中國。我們相信，建構安全的環境以保障本地區穩定發展，符合亞太區域各國共同的利益與目標。基於此一原則，因應兩岸關係的發展，在國家安全的前提下，逐步展開兩岸「信心暨安全建立措施」，仍屬必要。如公布年度演習計畫等資訊透明化措施，可以降低兩岸敵意與緊張情勢，避免誤判情勢，增加可預測性進而創造良好的發展環境。其相關措施包括：
　一、宣示性措施：為一國政治立場宣示，避免誤解與猜疑。如尊重事實主權完整，和平解決爭端原則。
　二、資訊性措施：各國互換有關軍事力量、行動的資訊，增加透明度，降低對其他國家軍力、部署的不確定性。這些軍事措施包括：公布國防白皮書，及事前公布年度軍事演習計畫等。
　三、溝通性措施：是最古老的一種信心建立措施，旨在討論歧見的論壇，以更瞭解彼此的意圖。包括兩岸設置「熱線」、建立危險軍事意外通報制度、進行人員與機構的交流、設立衝突防治中心，及定期舉辦區域安全對話機制與會議等。
　四、限制性措施：禁止特定種類的軍事行動，如隔離區的安排，限制軍事演習的規模、次數及時間等。
　五、查證性措施：提供一個管道來查證互換的軍事資訊及他國政策聲明的可信度。包括：兩岸相互邀請觀察員參觀軍事演習。
　六、規範性措施：為雙方軍事行動建立制度性規範。例如：制訂海空軍事接近行為準則及禁止使用核生化武器等措施。
途徑種類　現階段可行措施　視未來發展決定
　一、宣示性措施 尊重事實主權完整和平解決爭端 簽訂兩岸和平協定
　二、資訊性措施 公布國防白皮書公布年度軍事演習計畫（時間、地點、規模、形式） 軍事基地開放參觀武器發展計畫之公布武器系統性能與部署之公布國防資訊交流
　三、溝通性措施 設置熱線（Hot line）危險軍事意外通報制度軍事人員、專家與機構交流設立衝突防治中心定期區域安全對話機制或會議 軍事首長定期對話成立通訊與查證網路四、限制性措施 分隔區（Disengagement zones）安排低度部署區（Thin-out zones）限制軍事演習的規模、形式、次數、時間及地區 武器部署類別與數量之限制五、查證性措施 相互邀請觀察員參觀軍事演習 現地偵察（On-site inspections）開放領空檢證（Open sky）地面電子感應系統六、規範性措施 海上軍事接近行為準則（海洋安全及海上軍力活動規範）（海上意外協議）空中軍事接近行為準則飛彈互不瞄準不使用核生化武器 互不侵犯協議
預防危機升級、嚇阻軍事冒險
　民進黨的國防政策之一，就在防止危機的發生。危機的預防主要將透過下列三個主要方式進行：
　1.主動性的信心建立措施：此即為前文所述之信心建立措施，藉以降低敵意，增加互信，以減少危機出現的可能。
　2.統合國家政策與力量：透過國家安全會議的機制，強化國防部、外交部、陸委會的橫向聯繫及溝通，建構國家安全戰略。在政府一體、整合配套的原則下，協調國家涉外政策的步調，防制危機的發生。
　3.加強溝通，避免誤判：同時，積極建立並維繫正式、非正式之對話管道，藉由直接或透過第三國之間接方式，強化與當事國之溝通，減低因資訊錯誤所產生之政策誤判，並進而造成危機的出現。
　4.危機邊緣、快速反應：國家武裝部隊的重要功能之一就在於危機預防與控制。當危機出現，而外交途徑的溝通中斷或失效時，或潛在的威脅來源執意升高衝突，利用軍事力量作為談判壓力，使情勢瀕臨危機門檻。中華民國的武裝力量將成為重要的政策選項，扮演危機預防的積極角色。
　面對即將來臨的二十一世紀，區域安全環境仍然相當不穩定，我國也依舊承受著強大的武裝威脅，潛在的威脅來源，仍可能採取軍事冒險行動對抗我國。
　為有效的嚇阻軍事冒險，中華民國除須：（1）維繫必要之軍事力量；（2）提升遭第一擊之存活率；（3）確保第二擊之反擊能力。此三要項為承平時期建構我國軍事嚇阻力量的基礎。而在面臨軍事性危機、乃至戰爭邊緣時，則積極採取（1）兵力展示；（2）軍事演習；（3）局部動員；等必要手段，藉以展示政府決心，遏制任何軍事冒險行動。同時，一旦嚇阻失效，武裝衝突乃至戰爭爆發，政府應儘速下達果斷之決策，授權國軍採取一切必要之軍事手段，以決定性作為，徹底擊退敵人。
　所謂的決定性作為，是指在政治決策階層，訂定明確的政治目標；在軍事作戰階層，則視敵軍規模大小，集結優勢兵力，以快速、同步、集中的聯合作戰對當面之敵施以決定性打擊，必要時並對其後續梯隊施以縱深攻擊，徹底瓦解其戰爭遂行能力。
　唯有明確的政治目標，軍事力量方能成為有效的政策工具。政治與軍事的密切配套，國家利益方能確保。中華民國將以果斷的決策與行動，排除任何形式的武裝侵略。
維護海洋權益、推動海事合作
　中華民國為亞太地區重要海洋國家，擁有豐富的海洋資源，周邊海域更為國際重要經貿航道必經之地。對於海洋資源的合理開發，海上安全與公海航行自由等，不僅關係到台灣與相關國家的共同安全與利益，亦是國際間共同應負的責任與義務。因此，台灣應建立足夠規模的海上力量，以維護海上安全，確保海權的有效行使。
　除了和平時期海洋資源的開發與利用外，我們可以預見，台海一旦發生軍事衝突，將對依賴台海周邊經貿航道（一如日本所稱之「海上生命線」）的國際海空運輸造成實際的干擾與阻礙。其結果，不僅將對台灣與中國兩當事國之間或各自對外的經貿活動造成嚴重打擊，更由於影響相關經貿國家的原料、能源、商品等物資的運輸，嚴重衝擊亞太地區國家的經貿發展，而對各國的共同安全與利益造成重大衝擊。
　因此，中華民國為保障自身以及週邊國家的共同安全與利益，有必要維繫足夠的海上力量，維持相對優勢的海權。此種優勢海權並非追求海上的支配權，而是為了確保海洋資源的合理利用，海上安全及週邊水域的暢通與秩序，屬於開放型的海權。
　此外，應加強與周邊國家的海事合作，以共同打擊海上犯罪，加強海上急難救助，共同維護海洋資源的合理開發與利用，以維護海洋秩序與安全，確保各國的航行自由與利益。
　因此，國軍除了制空權的掌握外，亦應著重制海權的有效行使。在制海權的掌握上，應發展以空制海、以海制海及以陸制海的協同制海能力，除了提升海軍本身的反艦、反潛與掃雷作戰能力外，亦應強化空中對水面及水下艦艇的打擊力量，以提升快速、遠距的反封鎖能力，並在必要時成為潛在盟友的重要伙伴。
戰備整備與災害防護一體化
　武裝部隊的最主要目的在於排除外來武力威脅。然而，在承平時期，軍隊亦能發揮重要的災害救援功能。
在國家整體的災害防護體系方面，軍方所能提供的支援力量，主要可分為三個方面。
　（1）現役部隊立即反應：在災害發生時，在營部隊於接到命令或求援後立即前往災區支援，協助地方當局進行災民救援、災情控制等工作。（2）臨時設施快速開設： 同時，軍方亦可提供必要之人力、資材，開設緊急醫療、災民安置、緊急通訊與駁接系統，以及便道、便橋搭設。以進一步預防災情擴大。（3）動員體系待命支援：戰備整備之動員系統，主要目的雖為支援作戰，然而亦可部分啟動支援災害防護。例如醫療、運輸、通信等動員系統，皆可有效支援災區救援作業。惟此一動員體系涉及各部會，需要政府各部門以伙伴精神共同建立，而非由國防部獨力承擔。而在戰時，戰時防災體系的建立，將以執行戰損控管與戰時災害救難為主。救難任務的執行，必須整合動員民間資源與力量。此一國軍戰時防災體系，除了以戰時的防災任務為主要規劃外，對於平時的天然災害救助，亦將扮演重要的角色。
　我們有信心，雖然災害難以逆料，然而透過適當防護體系的建立，使國家在遭逢大規模災害時，得以集中總體力量，盡可能控制災情，搶救人民生命與財產，降低損失。

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第三章 軍事戰略

先制防禦、縱深打擊
　國軍應掌握現代戰爭之關鍵，優先發展資訊作戰能力以及遠距精確制導武器的研製與部署，藉由資訊優勢與台海制空權的掌握，以及遠距精確制導的打擊能力，於平時維持強大的嚇阻能力，並作為國家政治外交的後盾；戰時配合有效的先制性措施，於第一時間內掌握台海資訊優勢及制空、制海權，壓制、摧毀敵人之指管通情系統及海、空作戰與後勤補給能力，攻擊敵軍部隊集結地以阻絕敵軍部隊集結，以牽制敵人龐大地面部隊於彼岸；同時藉由制空權的掌握，有效支援海軍執行水面及水下（反潛）的反封鎖作戰。以強大、遠距、精確的武力投射能力，有效掌握控制台海衝突的規模，使戰火遠離領土，以保障國民之安全。
　基於「攻擊乃是最佳防禦」原則，國軍除了強化電子對抗與資訊作戰能力外，也有必要研發中、短程對地飛彈與巡弋飛彈等遠距投射武器系統的研製與部署，發展深入敵境的精確打擊能力，使敵方具威脅性的重要政軍目標均涵蓋於國軍火力投射範圍，將國家防衛縱深向前推進至敵人領土上，提高我方軍事嚇阻力量與安全係數，癱瘓敵人對我發動戰爭能力，以避免我方損失。另一方面，以傳統遠距精確武器投射系統的發展，降低並取代對大規模毀滅性武器之必要。
快速反應、決戰境外
　基於保衛國家安全、維持和平之防衛理念，中華民國在遭受武裝攻擊前，不會主動採取任何攻擊性的軍事行動。一旦潛在威脅來源，採取敵對的武裝行動或威脅，且大規模軍事衝突已無可避免時，台灣將斷然使用武裝力量，採行快速而積極的軍事行動，將敵軍擊毀於境外，摧毀於戰場縱深之後方基地，癱瘓其本土軍事目標，這將是國家防衛所需的合法且必要之手段。
　因此，台灣一旦遭到軍事攻擊時，國軍有權針對敵人所採取的攻擊行動採取必要的防衛措施。為有效防衛國家安全，國軍必須掌握機先，對於敵人一切具有威脅性的軍事目標與設施，都可能成為我方之攻擊選單，並採取立即而有效的反制措施，這些措施將包括採取先制性攻擊行動在內，以有效摧毀、癱瘓敵人的戰爭機器。
持平而論，中國雖有龐大的軍隊，但以陸軍地面部隊為主，且其裝備普遍老舊，除了部分已編配現代化裝備的海空軍力及飛彈部隊外，大多數軍隊由於台灣海峽之阻隔，對台灣並不具有立即的威脅。
　因此，台灣防衛作戰之最優先考量，乃是於戰時壓制、干擾敵軍之指管通情系統，殲滅擊退進犯之敵機與敵艦，癱瘓敵軍之海空基地，爭取台海上空之制電磁權與制空權，進而確保制海權之行使，以將中國龐大的地面部隊牽制於彼岸，避免將戰火帶入領土而使家園淪為戰場。
　對於我國而言，由於相對國防資源較為有限，對敵人遂行源頭攻擊，將是爭取戰場主動權，掌握戰略優勢的重要關鍵。
早期預警、聯合防空
　掌握即時敵軍動向，乃是現代戰爭的首要任務。及早精確掌握對我方具威脅目標的動態，一方面可以達到嚇阻敵人採取冒進行動；再則亦可避免因誤判而引發地區的緊張或衝突；而於衝突不可避免時，可藉由對敵軍動態的掌握，即早採取相對應的必要防備或反制措施，避免陷於措手不及態勢。
　國軍除了人工情報的建制外，也應藉由現代電子及光學偵蒐裝備的運用，以及與友邦進行安全情報的交換，使早期預警情資與作戰部隊形成有機整合與運用，以有效執行指揮與管制作戰。因此，國軍應研發部署長程預警雷達、無人偵察載具，並發展軍事偵察衛星，以提升早期預警能力，爭取反應時間。
　由於現代戰機飛行速度快，敵機可快速穿越台海而飛臨台灣領空，導致我防空預警時間短，此外，更面臨中國針對台灣配置部署佔有軍事優勢，且具快速突襲性質的中短程彈道飛彈的威脅，及其努力發展中的電子信息作戰（資訊戰）等，國軍重要的指管通情系統、基地設施及戰略儲備物資等，應採取必要的防護、偽裝、掩蔽及疏散措施，以因應中國可能對我採取的「外科手術式的節點打擊」（點穴戰），以確保我方一旦遭受敵方飛彈襲擊或資訊攻擊時，提高戰場存活率，降低我方戰損程度，確保國軍反擊能力。
　而在飛彈防禦部份，對我國而言，戰區飛彈防禦（ＴＭＤ）就是台灣的國家飛彈防禦。面對中國研製部署針對台灣的中短程彈道飛彈與巡弋飛彈的威脅，國軍應建立基本的飛彈防禦能力，以防衛重要軍事設施與戰略目標。
　由於彈道飛彈與巡弋飛彈的飛行彈道、速度、攻角與準確度不同，國軍應依照不同的威脅目標與性質，建構一個符合台灣防衛所需，能夠整合全空域，涵括彈道飛彈、巡弋飛彈與噴射戰機的聯合空防體系，應屬迫切與必要。
　而在飛彈防禦系統的建構方面，除了可以考慮採取外購或提升現有裝備系統性能之外，應基於國防自主原則，在現有天弓二型防空飛彈系統的基礎上，自行研發反戰術彈道飛彈系統（ATBM，Anti-Tactical Ballistic Missile），結合早期預警系統與攻勢作為，以保障我方安全。聯合一體、先進作戰海島防禦作戰中，各軍種肩負不同之作戰任務。為求發揮整合打擊能力，須強化國軍指揮與管制作戰（C2W, Command and Control Warfare）能量，協調整合相關軍種因應各類威脅模式，強化整合各軍種「共同接戰能力」（CEC, Cooperative Engagement Capability），以有效執行整體防衛作戰。尤其是海空機艦、與陸基防空與反艦飛彈部隊之間的協同作戰能力的加強，乃是國軍有效掌握台海制空、制海權的重要保障。同時，近年來的戰爭經驗皆說明「資訊優勢」（Information Superiority）可說是戰場獲勝的重要基礎，包含了整合攻擊與防禦資訊作戰、情報、監視、偵察及其他提供即時準確及相關資訊的相關活動，以及構成資訊系統的C4I活動。藉由先進的「指管通情電監偵」（C4ISR）系統，軍隊得以快速反應各種衝突，聯合部隊得以達到資訊優勢的態勢、近乎即時地因應各種軍事行動，指揮官得以主宰任何狀況。資訊作戰乃未來執行台海防衛作戰的第一張骨牌，對於現代戰爭中具決定性與顛覆性的電子資訊作戰，國軍應提升其C4ISR系統的整合，以發揮「倍數戰力」效果。同時購置電子作戰飛機與裝備，積極進行電子資訊作戰的準則研發，強化對敵之壓制能力，藉由資訊優勢的掌握，以有效掌握控制台海衝突規模的能力。技術優勢、全民防衛在公開宣稱「不放棄武力犯台」的情況下，中華人民共和國成為我國最大的威脅來源。中國人民解放軍挾其龐大編裝，對台灣享有相對數量優勢。面對台海戰略環境，以及未來戰爭型態的改變，技術優勢的確保，將成為我國抗衡數量優勢，平衡戰略天平的重要關鍵。
　就技術層面而言，未來戰爭所需的軍事科技種類相當龐雜，然而航太、資訊、材料科學，以及微製造技術，此四大領域的影響將最為重要，微製造技術的發展更將為軍事作戰帶來極為有趣的變革。
因此，國軍應集中資源於相關技術之研究發展。同時，對於技術、裝備研發，亦應有長期而整體之規劃，避免應急、急功近利心態，造成計畫之不連貫與人才流失。並積極保障軍內研發團隊之完整與充分之預算分配，我們深信，高技術作戰裝備來自高素質研發人力。
　同時，由於軍民兩用科技的日趨廣泛，我國軍事科技的發展更可與全民防衛體系做進一步的結合，減少相關技術的重複投資，提升研發效率。
　在後冷戰時期，由於國際政治環境的改變，以及軍事科技的發展，各國無不調整國防資源的分配與運用方式，使得民間所蘊含的國防潛力扮演更為積極的角色，此點對於國防資源相對有限的國家來說，顯得更為重要。
　因此，提升後備部隊與民間後備力量的戰略位階，並與防衛戰略有效的整合將是節約國防資源，提升國防戰力的重要途徑。
　與此同時，我國在面對未來挑戰時，除傳統之人力、物力、經濟等動員機制外，我們應以更前瞻性的眼光將民間的科技力量也視為戰時的動員對象，平時的軍事科技研發伙伴。
　且由於現代戰爭的特性使然，戰爭的影響層面較諸以往將更為廣泛，因此當戰爭發生時，包含政府、民間的公部門與私部門，都將受到衝擊，特別是在資訊戰時代，民間力量與戰爭的結合也就比以往更為密切。
　因此，民間力量可說是重要的國防資產，完善的動員規劃，將可有效節省國防支出。全民防衛在未來將有更危機及的意義。在平時，將能有效支援軍用科技的發展，在戰時，全民防衛就是將民間力量轉為國防力量的主要機制。

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第四章 國防戰備兵力結構合理化

　世界各國軍隊的兵力數與總人口數之比例，大都未超過百分之一，雖然我國面對強大威脅，國情特殊，但也不宜超過百分之二。未來，可在武器系統更新，戰力提昇的前提下，將兵力目標降低為三十萬人左右。陸、海、空軍人數比例以二比一比一為宜。
　而在部隊的組織人力結構上，軍、士官兵的分配比例，則應以一比三比二為目標，以符合未來的高技術戰爭，高素質人力的需求。並因應義務役期的可能縮短。

　台灣是海島型的國家，除國防政策、軍事戰略的制定外，兵力結構的設計亦應該合理化，使之能符合海島型國家的防衛需求。

　目前國軍的總員額約維持在四十三萬人左右，其中陸軍的比例（含海巡部）之兵力約保持在二十六萬人之規模，其所佔之員額仍然偏高。由此點觀之，國軍未來之三軍兵力結構仍存在著調整的空間。

　在維持海、空軍目前規模，或適度增加規模的原則下，我們認為，國軍未來現役部隊之總體員額，應維持在二十五至二十六萬人的規模，陸軍現役部隊則應維持在十至十二萬人之間。

此種兵力結構之調整，主要係基於下列幾點之考量：

　1.海島國家防衛環境之特性。

　2.海空軍在未來戰爭中所扮演之重要角色。

　3.不平衡建軍之需要。

　4.在不縮減既有國防預算之規模下，將資源作最有效的分配。

　5.將陸軍縮減規模所節約之預算，轉用於提升職業軍人待遇及裝備整備。

　6.提升機動力，快速分散、快速集中、快速打擊，填補規模縮減之空隙。

　7.提升火力，精密打擊、同步攻擊、集火打擊，徹底殲敵。

　因此，兵力整建的主要方向為：

強化海空軍力，建構積極防禦力量

　基於決戰境外的戰爭指導與維護國家對外海空運輸安全的需求，國軍之兵力結構，應符合海島防衛作戰特性，各軍種之發展，應以海空軍力的建構為優先考量，以建立效阻敵境外，維護對外航道安全與暢通的防衛力量。

結合科技優勢，建立現代化專業部隊

　科技發展提升了效率，同時使人力需求從量轉向質的改變，而高科技裝備的效能，有賴專業的高素質人力予以充分發揮。因此，國軍應重視科技發展對人力需求的影響，逐步提高志願役軍人比例，充分運用科技優勢，配合作戰準則與組織再造，以建立「量少質精、火力強、反應快」的現代化專業軍隊。

縮短常備役期，充實部隊訓練

　高科技裝備的編配需要高素質的專業人力，對於擔負低技術需求軍種的義務役，可藉由去除軍隊形式主義作風，充實部隊訓練課程，提升訓練效率，以縮短服役期限。

提高文職人員比例，調和軍文職關係

　國軍應提高文職專業人員的比例，以減少三軍部隊的規模及每年所需之新進人員，並藉以解決招募兵員的問題，以適應未來人力需求。同時應調和軍文職的互動關係，使受過良好軍事訓練的軍人，能專心投入作戰訓練工作。

　我們有足夠的理由相信，放棄數量優勢的迷思、打破數量優勢的安全感，重新調整國軍之兵力結構、整頓作戰序列，強調質量建軍、科技建軍，將能有效提升國軍之作戰效率，確保國家安全，建構二十一世紀的專業軍隊。

強化後備戰力

　就國家總體戰力而言，除常備部隊外，後備戰力可說是相當重要的一環，特別是在講求平時養兵少，戰時動員多而精的後冷戰時期。且「動員」的觀念，不但只是應付戰爭，也在於大規模災害的防護。

　而後備動員的價值，在科技日益發達的資訊社會中，亦有更積極的意義，這主要是因為技術應用的多元化，使得軍民用技術之間的模糊地帶日益擴大，而現代社會對資訊的依賴，則使得戰爭的影響將更為廣泛而深入。

　基於此一趨勢，我們認為後備動員應予妥善規劃，主要內容可概分為：

一、動員時機與類別

　1.動員時機：緊急狀況、大規模災害、戰爭

以現代國家的動員體系而言，動員的時機除了戰爭外，也包括風災、水災、地震等大規模的天然或人為災害，甚至是內部的動亂等。

　2.動員類別：全面動員、局部動員

　在總統發佈緊急命令後，政府應視災害規模的大小，決定動員規模，以兼顧社會正常運作與災區緊急救援。

二、軍事動員

　1.強化高科技人員的編組，適才適用，使其發揮最大戰力。

　2.三軍動員部隊之編成，應以精壯人力構成，避免浮濫充數。

　3.軍需工業的動員，其所涵蓋之產業類別應予擴大，例如電腦軟體業。

　4.應特別著重具備軍民兩用性質之產業，藉由國家科技政策的整合，使其在承平時期可有效提升商業競爭力、支援國防技術發展，戰時則可立即支援軍事作戰。

　5.在配合縮短役期的情況下，適度增加教育召集之次數與時間，保持動員部隊之有效戰力。

三、全民防衛動員

　1.組織體系：由行政院設立「國家緊急動員」之專責機構。

　2.動員內容除傳統之精神、人力、物力、經濟、財力、交通、衛生等七大項目外，應將科技動員亦納入考慮，以在面臨突發之新型態威脅時，迅速建構應變能力。

　3.考慮到我國之國防環境，船舶動員之重要性應賦予特別之地位，以確保在緊急狀況時，能維繫物資的輸入。

　4.參酌民主國家之經驗，在國家面臨緊急狀況時，管制措施實為必要，因此政府在平時便應適度傳達正確觀念予民眾，以減少民眾可能之抗力與損失。

加強緊急救援及應變能力

　從九二一地震證明會造成民眾嚴重的傷亡和損失的災害絕非只有戰時，而是隨時隨地都可能發生，因此民主進步黨主張積極充實緊急救災能力、如救護人員的特別訓練、特殊救護裝備（如防毒面具、防護衣、氧氣瓶、能在廢墟中探測人員的裝備、搜尋犬等）等普遍充實、緊急運輸能力（如直升機）的充實、醫療設備的準備、事發當時和之後災區交通的管制、治安的維持、救災人員及災民的飲食、衛生、休息、居住等，均應事前規劃。才能在萬一災難發生時將傷亡和損失降到最低。而從九二一地震，口蹄疫、登革熱的蔓延流行，國際恐怖活動的猖獗可以看出國家安全的威脅早已不限於軍事上的敵人，也不是只具有武力戰的能力就可以因應衣切對國家安全的威脅。所以，民主進步黨將推動如日本「大規模震災措置處理法」等類似法令的制定，並強化國軍（尤其陸軍）的災害救助訓練，並正式納入國防施政計畫中。

軍民結合裝備發展

　在戰爭逐步走向數位化、資訊化、高技術化的新世紀，未來的各式作戰、指揮、作戰支援等裝備所扮演的角色亦更為重要。對於國軍的裝備整備事務，我們可將其分為兩大部分

一、政 策

　1.未來導向、集中資源：前瞻未來戰爭主戰裝備的發展趨勢，以及威脅的可能形式及強度，集中資源發展關鍵性技術與裝備。

　2.國產為主、外購為輔：以自力研發為主要的裝備獲得來源，外購為輔，確保國防科技的自主與掌握。

　3.重視人力、保障經費：人力素質是科技發展的基礎，科技發展需要知識與經驗的累積。因此，保障國防科技研發團隊的人力、經費完整，以及尊嚴，將是發展國防科技的基礎。

　4.雙效合一、軍民結合：軍民兩用技術的含括範圍隨著技術的發展而日愈廣泛。因此未來國防科技的發展，將有更大的機會轉為商用價值，而民間科技的發展，也有更大的國防潛力。因此，我國應有完整而宏觀的科技政策，統合研發能量，可同時兼顧商業利益與降低國防科技的發展成本。

二、軍備整備

　1.裝備發展：考慮到我國的國防環境，我國國防裝備的研發未來應以資訊、導彈、電戰、空用、海用、陸用等，之優先順序，進行研發投資，以加速三代主戰裝備的發展。

　2.技術發展：由於台灣的相對資源較為有限，我國在國防技術的研究上，應秉持「多樣研發、少樣生產」的基本原則，並在研發的項目上，進一步篩選，以將有限的資源，集中在關鍵技術的研發。

　3.企業化管理：就軍備整備而言，其所涉及的評估、研發、進料、投產、後勤維修等工作，其本質就如同企業的企畫、研發、生產、售後服務一般。因此，軍備整備的管理流程應企業化，而其管理人，軍備整備經理人之專業性亦能獲得尊重。

　4.整合兵工廠站：目前我國兵工體系的生產體系及為龐雜，各兵工廠站分屬不同的軍種，資源缺乏有效整合。而未來軍備局成立後，除需有效整合相關廠站外，並應以更宏觀的視野進行規劃，以整合國家整體之兵工能量。

　5.分包產製：增加民間廠商參與生產，除具關鍵性或民間無法產製之料件外，盡可能增加民間之參與。此種作法可說是世界性的趨勢，一方面可減輕國防投資的負擔，一方面亦可適度增加民間業者的市場收益與就業機會。

　6.強化商維：軍用裝備，特別是在初期，技術層級較低的通用裝備，例如通用車輛，戰甲車動力、傳動、承載系統、非作戰飛機等，應盡可能擴大民間廠商的維修參與，如此一方面可減低軍方的人力維持負擔，一方面等於在民間儲備大量的維修人員，在戰時可立即轉為有效戰力。

強化民防與心防

　事實上，臺灣現在最欠缺的可能不是昂貴的武器系統，而是加強軍隊的作戰士氣與人民的敵我意識。

　以彈道飛彈所造成的心裡威脅來說，目前對台灣國民的影響可說極大。其實純就軍事價值而言，攜帶傳統彈頭的彈道飛彈其破壞力與一般由飛機投擲的炸彈差不多甚至更小，而其精確性比起後者又要差上一截。加上其造價昂貴，無法使用於大量或精確轟炸的用途上。

　以波斯灣戰爭為例，伊拉克一共發射了八十八枚飛毛腿飛彈，其中四十二枚射向以色列，四十六枚射向沙烏地阿拉伯，全部僅造成十八名以色列人和二十五名美國大兵傷亡。然而彈道飛彈的妙用正是在於恐嚇一般老百姓上面。以色列人深知這些國防常識，平時做好防空準備，戰時人手一個防護面具，有條不紊地進入防空洞，便可以逸待勞，不受敵人的威懾嚇而屈服。

　既然攔截戰術飛彈沒有妥善萬全的防禦方法，我們就更需要加強我們的被動防禦，建立完整的民防體系，並且藉以加強一般民眾的心防；讓民眾了解什麼是彈道飛彈，它的威力與影響如何，不會讓民眾有盲目害怕的心理。像一九九六年台灣總統大選的時候，中國對台灣試射了幾枚彈道飛彈，就導致了股市大跌，以及一般的民眾要搶購美金的情形出現。這些都是台灣的弱點。假如我們沒有良好的被動防禦做台灣安全的支柱的話，那麼這就表示台灣的軍隊，可能沒有辦法有效的使用、佈署主動飛彈防禦，來做最好的國家安全保障。

　從歷史的經驗來分析，一個成功的武器系統需要滿足以下幾個條件：威脅的存在、技術的成熟、軍隊的熱誠、充足的預算、與大眾的支持。在這些因素中，台灣即使建立飛彈防禦體系，似乎只滿足了第一個條件。

　因此，透過適切的管道讓民眾了解軍事常識，建立其信心，便是強化心防的第一步。同時，政府亦應向先進國家學習，重建民防觀念，由法源著手，制定《民防法》，並落實於民防組織的編組，如此才能有效支援國防，確保國家安全。

更新民防法令

　我國迄今無「民防法」的制定，現行民防組織係根據「防空法」產生，但由於該法制定時間甚早，且以大陸時期螺旋槳飛機之傳統空襲為構想，早已不能因應現代之要求。而對建築務必難設施之要求，防空警報設施之建立標準也是以因應過去舊式武器的攻擊為主，能否抵禦今天中共新型戰機和Ｍ族飛彈的攻擊，實大有疑問，而且就算連這些舊式的避難設施也極為缺乏，或是年久失修，也無足夠的維生系統以支援避難人群。而因「民防法」尚未制定，民防組織歷經變易，對防空防護建設除在「防空疏散實施辦法」和「重要都市建築附建防空避難設備辦法」中略有規定外，並無完整的具體計畫，因此對避難設施之要求標準、工程設計、完成目標、優先順序、實施步驟等均無具體規定，因此民防建設成效不佳，民眾生活在危險當中，亟待大力加以改進。因此，阿扁和民主進步黨未來將全力推動法令的修訂，提升現有建築物設計堅固的標準及避難防護措施的水準，對於許多違反防空防護原則之建築物及設施，必須遷建者，如台北市內之天然瓦斯槽，中油公司之大型油庫、台電變電所等，影響安全甚巨，但疏遷處理因無法令依據而形成民眾抗爭及戰時危險因素，此外，都市計畫發展，新建社區及工業區等也未能完全配合防護及民防疏散要求，應該要在法令制定上作政策性的指導以利整體規劃。

　並加強防護災害疏散、避難之演練，教育國民防護核子、生物、化學武器及其他災難的知識。使台灣民眾了解如何在敵人攻擊及災害發生時保護自己，如何配合軍警的救災及應變措施。

　對於女性人力，亦應培養女性國防意識及支援生產能力。我國女性佔總人口數一半，但因女性不須服兵役及社會化影響，國防意識低微，且完全無任何規劃、訓儲及管制，因此完全無法在緊急狀況時補充人力需求，而缺乏國防意識的人在緊急狀況時也比有國防意識的人更易受到傷害，因此需要事先擬定訓練和分配的計畫以資因應。

　同時，也需加強民防設施的整建。目前許多建築物雖然設有地下室，但違規使用的情況非常普遍，而且如前所述，多半缺乏應有的防護能力、維生設備，躲在裡面也不見得安全。如何在兼顧民眾權益的情況下徹底整頓以保護民眾，也是阿扁致力推動的目標。

戰場後方安全

　後方的安定可說是現代作戰的重要項目之一。對於敵人可能於戰時在國內採取滲透破壞行動，以製造社會混亂的情勢。

　由於潛在敵人以滲透、偷渡等手段潛伏於我國境內，在戰時將可能扮演「第五縱隊」角色，藉由破壞、造謠、恐怖活動、甚或偽裝國軍等非正規作戰來削弱我國防禦力量，以輔助正規軍的攻擊行動。

　平時除了國家安全單位對於特工的防制外，國軍應強化特種作戰與反恐怖單位戰力，以有效保護重要政府機構、軍事基地及能源等基礎設施的安全，維護後方的穩定。

　台灣是海島型的國家，除國防政策、軍事戰略的制定外，兵力結構的設計亦應該合理化，使之能符合海島型國家的防衛需求。

　目前國軍的總員額約維持在四十三萬人左右，其中陸軍的比例（含海巡部）之兵力約保持在二十六萬人之規模，其所佔之員額仍然偏高。由此點觀之，國軍未來之三軍兵力結構仍存在著調整的空間。

　在維持海、空軍目前規模，或適度增加規模的原則下，我們認為，國軍未來現役部隊之總體員額，應維持在二十五至二十六萬人的規模，陸軍現役部隊則應維持在十至十二萬人之間。

此種兵力結構之調整，主要係基於下列幾點之考量：

　1.海島國家防衛環境之特性。

　2.海空軍在未來戰爭中所扮演之重要角色。

　3.不平衡建軍之需要。

　4.在不縮減既有國防預算之規模下，將資源作最有效的分配。

　5.將陸軍縮減規模所節約之預算，轉用於提升職業軍人待遇及裝備整備。

　6.提升機動力，快速分散、快速集中、快速打擊，填補規模縮減之空隙。

　7.提升火力，精密打擊、同步攻擊、集火打擊，徹底殲敵。

　因此，兵力整建的主要方向為：

強化海空軍力，建構積極防禦力量

　基於決戰境外的戰爭指導與維護國家對外海空運輸安全的需求，國軍之兵力結構，應符合海島防衛作戰特性，各軍種之發展，應以海空軍力的建構為優先考量，以建立效阻敵境外，維護對外航道安全與暢通的防衛力量。

結合科技優勢，建立現代化專業部隊

　科技發展提升了效率，同時使人力需求從量轉向質的改變，而高科技裝備的效能，有賴專業的高素質人力予以充分發揮。因此，國軍應重視科技發展對人力需求的影響，逐步提高志願役軍人比例，充分運用科技優勢，配合作戰準則與組織再造，以建立「量少質精、火力強、反應快」的現代化專業軍隊。

縮短常備役期，充實部隊訓練

　高科技裝備的編配需要高素質的專業人力，對於擔負低技術需求軍種的義務役，可藉由去除軍隊形式主義作風，充實部隊訓練課程，提升訓練效率，以縮短服役期限。

提高文職人員比例，調和軍文職關係

　國軍應提高文職專業人員的比例，以減少三軍部隊的規模及每年所需之新進人員，並藉以解決招募兵員的問題，以適應未來人力需求。同時應調和軍文職的互動關係，使受過良好軍事訓練的軍人，能專心投入作戰訓練工作。

　我們有足夠的理由相信，放棄數量優勢的迷思、打破數量優勢的安全感，重新調整國軍之兵力結構、整頓作戰序列，強調質量建軍、科技建軍，將能有效提升國軍之作戰效率，確保國家安全，建構二十一世紀的專業軍隊。

強化後備戰力

　就國家總體戰力而言，除常備部隊外，後備戰力可說是相當重要的一環，特別是在講求平時養兵少，戰時動員多而精的後冷戰時期。且「動員」的觀念，不但只是應付戰爭，也在於大規模災害的防護。

　而後備動員的價值，在科技日益發達的資訊社會中，亦有更積極的意義，這主要是因為技術應用的多元化，使得軍民用技術之間的模糊地帶日益擴大，而現代社會對資訊的依賴，則使得戰爭的影響將更為廣泛而深入。

　基於此一趨勢，我們認為後備動員應予妥善規劃，主要內容可概分為：

一、動員時機與類別

　1.動員時機：緊急狀況、大規模災害、戰爭

　以現代國家的動員體系而言，動員的時機除了戰爭外，也包括風災、水災、地震等大規模的天然或人為災害，甚至是內部的動亂等。

　2.動員類別：全面動員、局部動員

　在總統發佈緊急命令後，政府應視災害規模的大小，決定動員規模，以兼顧社會正常運作與災區緊急救援。

二、軍事動員

　1.強化高科技人員的編組，適才適用，使其發揮最大戰力。

　2.三軍動員部隊之編成，應以精壯人力構成，避免浮濫充數。

　3.軍需工業的動員，其所涵蓋之產業類別應予擴大，例如電腦軟體業。

　4.應特別著重具備軍民兩用性質之產業，藉由國家科技政策的整合，使其在承平時期可有效提升商業競爭力、支援國防技術發展，戰時則可立即支援軍事作戰。

　5.在配合縮短役期的情況下，適度增加教育召集之次數與時間，保持動員部隊之有效戰力。

三、全民防衛動員

　1.組織體系：由行政院設立「國家緊急動員」之專責機構。

　2.動員內容除傳統之精神、人力、物力、經濟、財力、交通、衛生等七大項目外，應將科技動員亦納入考慮，以在面臨突發之新型態威脅時，迅速建構應變能力。

　3.考慮到我國之國防環境，船舶動員之重要性應賦予特別之地位，以確保在緊急狀況時，能維繫物資的輸入。

　4.參酌民主國家之經驗，在國家面臨緊急狀況時，管制措施實為必要，因此政府在平時便應適度傳達正確觀念予民眾，以減少民眾可能之抗力與損失。

加強緊急救援及應變能力

　從九二一地震證明會造成民眾嚴重的傷亡和損失的災害絕非只有戰時，而是隨時隨地都可能發生，因此民主進步黨主張積極充實緊急救災能力、如救護人員的特別訓練、特殊救護裝備（如防毒面具、防護衣、氧氣瓶、能在廢墟中探測人員的裝備、搜尋犬等）等普遍充實、緊急運輸能力（如直升機）的充實、醫療設備的準備、事發當時和之後災區交通的管制、治安的維持、救災人員及災民的飲食、衛生、休息、居住等，均應事前規劃。才能在萬一災難發生時將傷亡和損失降到最低。而從九二一地震，口蹄疫、登革熱的蔓延流行，國際恐怖活動的猖獗可以看出國家安全的威脅早已不限於軍事上的敵人，也不是只具有武力戰的能力就可以因應衣切對國家安全的威脅。所以，民主進步黨將推動如日本「大規模震災措置處理法」等類似法令的制定，並強化國軍（尤其陸軍）的災害救助訓練，並正式納入國防施政計畫中。

軍民結合裝備發展

　在戰爭逐步走向數位化、資訊化、高技術化的新世紀，未來的各式作戰、指揮、作戰支援等裝備所扮演的角色亦更為重要。對於國軍的裝備整備事務，我們可將其分為兩大部分

一、政 策

　1.未來導向、集中資源：前瞻未來戰爭主戰裝備的發展趨勢，以及威脅的可能形式及強度，集中資源發展關鍵性技術與裝備。

　2.國產為主、外購為輔：以自力研發為主要的裝備獲得來源，外購為輔，確保國防科技的自主與掌握。

　3.重視人力、保障經費：人力素質是科技發展的基礎，科技發展需要知識與經驗的累積。因此，保障國防科技研發團隊的人力、經費完整，以及尊嚴，將是發展國防科技的基礎。

　4.雙效合一、軍民結合：軍民兩用技術的含括範圍隨著技術的發展而日愈廣泛。因此未來國防科技的發展，將有更大的機會轉為商用價值，而民間科技的發展，也有更大的國防潛力。因此，我國應有完整而宏觀的科技政策，統合研發能量，可同時兼顧商業利益與降低國防科技的發展成本。

二、軍備整備

　1.裝備發展：考慮到我國的國防環境，我國國防裝備的研發未來應以資訊、導彈、電戰、空用、海用、陸用等，之優先順序，進行研發投資，以加速三代主戰裝備的發展。

　2.技術發展：由於台灣的相對資源較為有限，我國在國防技術的研究上，應秉持「多樣研發、少樣生產」的基本原則，並在研發的項目上，進一步篩選，以將有限的資源，集中在關鍵技術的研發。

　3.企業化管理：就軍備整備而言，其所涉及的評估、研發、進料、投產、後勤維修等工作，其本質就如同企業的企畫、研發、生產、售後服務一般。因此，軍備整備的管理流程應企業化，而其管理人，軍備整備經理人之專業性亦能獲得尊重。

　4.整合兵工廠站：目前我國兵工體系的生產體系及為龐雜，各兵工廠站分屬不同的軍種，資源缺乏有效整合。而未來軍備局成立後，除需有效整合相關廠站外，並應以更宏觀的視野進行規劃，以整合國家整體之兵工能量。

　5.分包產製：增加民間廠商參與生產，除具關鍵性或民間無法產製之料件外，盡可能增加民間之參與。此種作法可說是世界性的趨勢，一方面可減輕國防投資的負擔，一方面亦可適度增加民間業者的市場收益與就業機會。

　6.強化商維：軍用裝備，特別是在初期，技術層級較低的通用裝備，例如通用車輛，戰甲車動力、傳動、承載系統、非作戰飛機等，應盡可能擴大民間廠商的維修參與，如此一方面可減低軍方的人力維持負擔，一方面等於在民間儲備大量的維修人員，在戰時可立即轉為有效戰力。

強化民防與心防

　事實上，臺灣現在最欠缺的可能不是昂貴的武器系統，而是加強軍隊的作戰士氣與人民的敵我意識。

　以彈道飛彈所造成的心裡威脅來說，目前對台灣國民的影響可說極大。其實純就軍事價值而言，攜帶傳統彈頭的彈道飛彈其破壞力與一般由飛機投擲的炸彈差不多甚至更小，而其精確性比起後者又要差上一截。加上其造價昂貴，無法使用於大量或精確轟炸的用途上。

　以波斯灣戰爭為例，伊拉克一共發射了八十八枚飛毛腿飛彈，其中四十二枚射向以色列，四十六枚射向沙烏地阿拉伯，全部僅造成十八名以色列人和二十五名美國大兵傷亡。然而彈道飛彈的妙用正是在於恐嚇一般老百姓上面。以色列人深知這些國防常識，平時做好防空準備，戰時人手一個防護面具，有條不紊地進入防空洞，便可以逸待勞，不受敵人的威懾嚇而屈服。

　既然攔截戰術飛彈沒有妥善萬全的防禦方法，我們就更需要加強我們的被動防禦，建立完整的民防體系，並且藉以加強一般民眾的心防；讓民眾了解什麼是彈道飛彈，它的威力與影響如何，不會讓民眾有盲目害怕的心理。像一九九六年台灣總統大選的時候，中國對台灣試射了幾枚彈道飛彈，就導致了股市大跌，以及一般的民眾要搶購美金的情形出現。這些都是台灣的弱點。假如我們沒有良好的被動防禦做台灣安全的支柱的話，那麼這就表示台灣的軍隊，可能沒有辦法有效的使用、佈署主動飛彈防禦，來做最好的國家安全保障。

　從歷史的經驗來分析，一個成功的武器系統需要滿足以下幾個條件：威脅的存在、技術的成熟、軍隊的熱誠、充足的預算、與大眾的支持。在這些因素中，台灣即使建立飛彈防禦體系，似乎只滿足了第一個條件。

　因此，透過適切的管道讓民眾了解軍事常識，建立其信心，便是強化心防的第一步。同時，政府亦應向先進國家學習，重建民防觀念，由法源著手，制定《民防法》，並落實於民防組織的編組，如此才能有效支援國防，確保國家安全。

更新民防法令

　我國迄今無「民防法」的制定，現行民防組織係根據「防空法」產生，但由於該法制定時間甚早，且以大陸時期螺旋槳飛機之傳統空襲為構想，早已不能因應現代之要求。而對建築務必難設施之要求，防空警報設施之建立標準也是以因應過去舊式武器的攻擊為主，能否抵禦今天中共新型戰機和Ｍ族飛彈的攻擊，實大有疑問，而且就算連這些舊式的避難設施也極為缺乏，或是年久失修，也無足夠的維生系統以支援避難人群。而因「民防法」尚未制定，民防組織歷經變易，對防空防護建設除在「防空疏散實施辦法」和「重要都市建築附建防空避難設備辦法」中略有規定外，並無完整的具體計畫，因此對避難設施之要求標準、工程設計、完成目標、優先順序、實施步驟等均無具體規定，因此民防建設成效不佳，民眾生活在危險當中，亟待大力加以改進。因此，阿扁和民主進步黨未來將全力推動法令的修訂，提升現有建築物設計堅固的標準及避難防護措施的水準，對於許多違反防空防護原則之建築物及設施，必須遷建者，如台北市內之天然瓦斯槽，中油公司之大型油庫、台電變電所等，影響安全甚巨，但疏遷處理因無法令依據而形成民眾抗爭及戰時危險因素，此外，都市計畫發展，新建社區及工業區等也未能完全配合防護及民防疏散要求，應該要在法令制定上作政策性的指導以利整體規劃。

　並加強防護災害疏散、避難之演練，教育國民防護核子、生物、化學武器及其他災難的知識。使台灣民眾了解如何在敵人攻擊及災害發生時保護自己，如何配合軍警的救災及應變措施。

　對於女性人力，亦應培養女性國防意識及支援生產能力。我國女性佔總人口數一半，但因女性不須服兵役及社會化影響，國防意識低微，且完全無任何規劃、訓儲及管制，因此完全無法在緊急狀況時補充人力需求，而缺乏國防意識的人在緊急狀況時也比有國防意識的人更易受到傷害，因此需要事先擬定訓練和分配的計畫以資因應。

　同時，也需加強民防設施的整建。目前許多建築物雖然設有地下室，但違規使用的情況非常普遍，而且如前所述，多半缺乏應有的防護能力、維生設備，躲在裡面也不見得安全。如何在兼顧民眾權益的情況下徹底整頓以保護民眾，也是阿扁致力推動的目標。

戰場後方安全

　後方的安定可說是現代作戰的重要項目之一。對於敵人可能於戰時在國內採取滲透破壞行動，以製造社會混亂的情勢。

　由於潛在敵人以滲透、偷渡等手段潛伏於我國境內，在戰時將可能扮演「第五縱隊」角色，藉由破壞、造謠、恐怖活動、甚或偽裝國軍等非正規作戰來削弱我國防禦力量，以輔助正規軍的攻擊行動。

　平時除了國家安全單位對於特工的防制外，國軍應強化特種作戰與反恐怖單位戰力，以有效保護重要政府機構、軍事基地及能源等基礎設施的安全，維護後方的穩定。

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第五章 人力資源管理人力政策

　軍事裝備的效能隨科技的迅速發展而日新月異，不論是在速度、射程、火力、精度、功率及酬載量等，均較以往更為先進與強大。同時，由於高科技裝備的發展與編配，更帶動了作戰準則、組織編制及戰爭型態的改變。而唯一不變的，乃是「人」在軍事作為中所扮演的關鍵要素。因為科技僅是達成目的的工具而已；而使用這些工具發生功效者為操作人員，以及眾多在作戰全程中互動的人員；甚者，科技亦無法彌補擬訂與執行戰略時所犯的基本錯誤。因此，有關人力資源的規劃在未來戰爭中的重要性，並不低於先進的高科技裝備。換言之，「軍人價值」與「武器價值」在未來的戰爭中，都應賦予同等的重視。
　現代化的戰爭中所使用的高科技裝備，必須由高素質的專業人員來操作。尤其國軍近年來投入龐大預算經費，採購、研製新式二代軍事裝備，不論是海軍的拉法葉艦、派里級或諾克斯級戰艦、空軍的幻象2000或F-16戰機、E-2T預警機或愛國者飛彈防空系統等，均有賴高素質的專業人員來負責操作、保養與維修，方足以維護裝備系統之妥善，並充分發揮這些高科技裝備所具有之潛在科技優勢。

　因此，民主進步黨認為未來的國防人力素質將扮演關鍵性的角色，而如何吸引並留住高素質人才乃是人力政策的重點。相較於先進國家武裝部隊的經驗，目前我國軍事人員之待遇仍有盡速改善的必要。主要的項目為：

　（一）國軍兵力結構合理化：依據國家軍事戰略需求，國軍兵力結構應持續進行調整，尤應持續推動陸軍精實，並充實海空軍力，使國軍兵力結構符合海島防衛作戰特性。

　（二）建立現代化的高素質專業軍隊：國軍應朝精實人員編制，提高人員素質為重點，並以火力與機動力取代人力需求，增加裝備投資，減低人事消耗，改善消耗型的國防預算結構。

　（三）提升軍人待遇，留住優秀人才：相較於工作性質與專業能力，目前軍人的待遇仍然偏低，因此應予調整，並拉大級別給付，以留住資深的菁英。尤其國軍精實案的推動，更應避免優秀人才流失，而形成反淘汰的現象。

　（四）提供進修管道：政府亦應由體制面進行整體規劃，徹底改善軍方的人事升遷、學習進修、職務派任、等進訓用退。

　（五）提高文職人員比例，調和軍文職人員互動關係：擴大引進文職人員從事技術專長工作，使受過良好軍事訓練的軍人，能專心投入作戰訓練工作。

　（六）擴大一般大學人才流通：國軍除了從軍校體系自行培養出來的人才外，亦應擴大民間一般大學人才的晉用管道，爭取民間大學所培養出來的優秀人才。

　（七）提高女性軍人的機會與地位：國軍應重視女性人力資源對於提升國防能力所具有的潛在價值，加強提高女性軍士官的培育與拔擢，並將過去以男性為主的工作領域（如戰鬥性職務等）開放給女性，使女性成為建構現代化國軍的一股重要支柱。

　（八）推動勤務外包作業，提升軍隊戰力：將部隊單位大部分的基地勤務管理工作委由民間業者執行，使軍人專心投入與戰備有關的任務，以提升國軍戰力。

志願役與義務役

　高素質的軍人始終為國軍最重要的資產，如何持續招募高素質的人員對國軍部隊始終是個挑戰，亦是戰爭結果的決定性因素。

　然而，由於目前的兵役制度與軍隊文化的限制，義務役的役期不足以因應現代部隊編配的高科技作戰裝備的人員需求，往往使部隊流於訓練狀態，對於國軍戰力的保存，造成嚴重的負面影響。另一方面，由於軍隊的保守封閉文化，往往難以吸引社會優秀人才從事軍旅生涯。為建立現代化的專業部隊，有關兵役制度的改革，民主進步黨主張應朝以下方向發展：

　（一）逐步推動募兵制度，建立專業化軍隊：光靠科技並不能贏得戰爭，人類的互動仍是有效運用科技的關鍵因素。由於現代高科技裝備的人員養成需要長時間的投入與累積，因此，國軍應逐步推動募兵制，提高專業軍人比例，以建立「量少、質精、火力強、反應快」的現代化專業軍隊，充分發揮科技優勢。

　（二）縮短常備役期，充實部隊訓練：對於擔負低技術需求軍種的義務役，可藉由去除軍隊形式主義作風，充實部隊訓練課程，提升訓練效率，以縮短服役期限。

　（三）貫徹軍隊國家化，恢復軍人尊嚴：長期以來因國民黨在軍隊中進行黨務活動所造成軍隊不中立的印象，使國軍在台灣日益民主化的環境中，不僅顯得突兀，亦難以贏得社會的尊重。因此，恢復軍人尊嚴的首要工作乃是貫徹軍隊國家化，確保國軍之政治中立。

　（四）創造良好工作環境，吸引優秀人才投入：軍隊內部管理問題與軍中弊案等，均是造成軍人社會地位低落與難以招募優秀人才的重要原因。因此，國軍應提升軍官之領導統御能力，積極革除弊端，創造良好的環境，以吸引社會優秀人才投入。

軍事教育與訓練

　先進科技並不能去除人在作戰遂行中的重要性，反而因為部隊的勝利有賴參戰人員正確、即時與精確使用先進的武器與科技，而更凸顯其重要性。科技與知識的演變僅是造成戰爭結局的工具，若缺乏暨瞭解戰爭本質並受過良好訓練的戰鬥人員，光有先進的科技也沒有用。

　軍人素質的優勢以及「軟性技術」（soft skill）的功能，始為將科技發揮到極致，並正面影響戰爭精神要素的致勝關鍵。準則、軍事教育、幹部培訓、高素質士兵的招募與養成等，均為「軟性技術」的功能。而良好的軍事教育與部隊訓練，乃是確保提供優秀、高素質軍人的保障。因此，民主進步黨主張：

　（一）提升軍事教育體系的師資水平，改善軍事教育品質：優秀的師資與良好的課程安排，乃是培養優秀軍人的必要條件。而正式的軍事教育計畫應將戰鬥準備列為優先；幹部的培養應自動自發，並與單位及機構的訓練與成長融合。

　（二）擴大與國外軍事院校及國內民間大學的交流：藉由對外軍事交流以加強與各國的安全互信與實質關係的發展；另一方面，藉由與國內學術機構的互動，以擴大國內對國家安全的研究與重視。

　（三）擴大軍官培育管道：全面開放一般大專院校辦理預備軍官訓練團制度（ROTC），藉由建立多元的軍官培育與來源管道，一方面提升國軍專業軍官的比例，另一方面藉以刺激保守的軍隊文化，促進其活力與競爭力。

　（四）鼓勵職業軍官進修深造：國軍應鼓勵並提供職業軍官在國內外文學校進修與深造的機會，不僅有助其生涯規劃與發展，更藉此引進現代觀念，提高軍隊素質與專業能力，推動國軍的改革與現代化進程。

　（五）重視軍官領導統御能力的養成：未來的指揮官將接觸到大量且即時的戰場資訊，其運動與機動速度將更為快速，而且將面對不斷變化的戰場環境。因此，指揮官與領導者的技巧、特質、直覺與領導能力更顯重要。

　（六）以科學方式落實基層部隊專業訓練：國軍基層部隊的訓練應有效落實，揚棄土法煉鋼的訓練方式，以科學的精神，結合專業知識，發揮部隊訓練的效果。

　（七）重視軍隊精神戰力：提倡軍人責任心與榮譽感，鼓勵創新進取與自動自發精神。

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第六章 前瞻21世紀：知識、數位、力量

　民主進步黨相信，台灣國防力量的存在目的，不僅在於確保國家生存，保障人民福祉，進而促進區域安全，更在於創造與維護有利於穩定發展的環境為目的。我們將積極透過各種途徑，包括採取透過交流與對話機制，促進亞太各國的軍事透明化與建立互信基礎，預防危機與意外的發生，鼓勵各國以和平手段解決彼此紛爭與歧異，降低區域內緊張情勢，以維護區域各國的共同利益。
組織再造、提升效率

　同時，為提高反應速度與作戰能力，有效強化國軍戰力，因應未來戰爭的挑戰，必須將國防組織予以精簡調整。而在安全環境改變、國防經費成長趨緩、以及戰爭日趨腦力密集、技術密集的改變下，當前國防組織的再造，其考量原則應包括具備未來導向的前瞻性；保留組織部分的調整彈性，以賦予其因應環境或特殊狀況時的應變能力，以及新設組織以因應需求。

　經由組織的再造，將減少資源的不必要投資，縮短指揮流程，有效提升國軍的效率，與作戰能力，有效面對未來的挑戰，與武裝威脅。

準則發展、優質戰力

　而在面對未來戰爭的可能發展趨勢，作戰準則、作戰手冊可說是部隊的戰場指南。其主要的功能，不在於對如何作戰進行細部規範，而在於提供基本的原則與方向，作為各軍種基本的戰術依據。

　面對二十一世紀，國軍應儘速發展本身的作戰準則，以更貼合台海戰場的需求。因此，國軍應考慮設立專責的準則發展單位，透過戰例經驗、威脅評估、理論驗證、編裝測試、演習對抗、部隊回饋等程序與途徑，來發展、建立適合國軍的作戰準則。

　我們相信，建構合適而具前瞻性的準則，能使國軍建立專業化武裝力量，更有力的面對二十一世紀挑戰。

新世紀國防軍：知識、數位、力量

　由於資訊文明愈益發達，未來的戰場將由勞力密集轉為技術密集，再進一步轉化為知識密集。未來的戰爭，不僅是數位化戰爭，更將是知識戰爭；未來的戰士，不只是數位化戰士，更必須是知識戰士。克勞賽維茲所言的「知識必須成為戰力」，在資訊時代中具有更積極的意義。

　數位化的軍隊將可擁有更為可靠的妥善率、更為精確的打擊能力、更有效率的管理能力。不過，數位化只是工具，知識與智慧才是未來資訊戰爭的核心。或許我們可以這麼認為，知識、數位將是建構新世代武裝部隊的基本元素。

　未來國軍的本質，必須是一支數位化、知識化的專業武裝部隊，此種專業武裝部隊所發揮的力量，將遠遠的大於傳統建制的軍隊，並有更大的機會達成以寡擊眾的優質戰力，確保台灣的國家安全。

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（資料來源：阿扁總統競選網站）