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憲政政策白皮書
99/12/20民主進步黨總統候選人陳水扁先生憲政政策白皮書發表講稿
制訂新憲法 完成第二階段政治改革
顛簸難行的憲政之路
憲法是人民基本權利保障、國家機制建構的基石，憲政的推動與落實更是民主成長與國家發展的指標。因此，世界各民主國家無不力求憲法的臻至完備，並竭盡其力的確保憲政的具體落實。然而，台灣雖然號稱行憲五十年，但是我們的憲政之路卻一路走來顛簸不斷、坎坷難行。
我們目前所採行的「中華民國憲法」，是超過半個世紀（民國三十五年）
以前在中國大陸制訂的，當時的設計和規劃的對象是中國的三十五省和五億人口，理論基礎是所謂的孫文學說、五權憲法，這樣的內容根本不適合目前台灣的時空。不僅如此，憲法頒佈不久後，國、共內戰展開，國家進入了「動員戡亂時期」，政府宣佈戒嚴長達四十七年，憲法的推動與落實受到了嚴重的阻礙。而在解除戒嚴之後，台灣的社會時空環境有劇烈的變化，應該是重新檢討整個憲政實施、如何更能保障人民福祉的最佳時機。但是，在國民大會佔大多數的國民黨，卻為了堅持所謂的「法統」，抱殘守缺，一再使用「一機關、數階段」，運用「增修條文」的方式，讓國民大會「一年一修、五年五修」將憲法愈修越回去，問題愈補愈大洞。
漏洞百出的憲政體制
在目前的憲政體制、增修條文中，在政府組織方面，五院分權不清，造成架構龐大、疊床架屋，浪費人民納稅錢，卻又行政效能不彰。在政治體制方面，總統、行政院長權責混淆，總統不受任何監督，有權無責，而行政院長要向國會負責，卻有責無權，所以會發生今年年初證交稅調整案，總統府和行政院意見衝突，以及援助科索沃三億美元，總統府直接跳過行政院在下命令、完全不符民主政治中責任政治理念的亂象。而在國會機關方面，台灣目前兩千兩百萬人口，光是立委和國代加起來就有559人，平均不到四萬人就有一個國會議員；美國有兩億五千萬人口，參眾議員加起來才535人，平均四十九萬人才有一名國會議員，可見我們的中央民意代表實在太多了，這也正是民主進步黨長期以來一再主張減少國會議員人數、建立單一國會的原因。
制訂新憲法 完成第二階段政治改革
民主進步黨長期以來一直為推動台灣的憲政改革、民主機制的落實努力不懈。在眾多黨內先進前輩的努力耕耘下，我們過去所主張的解除戒嚴、開放報禁、黨禁、國會全面改選、省市長直接民選、總統直接民選等都獲得了相當程度的落實，這是第一階段的政治改革。然而，台灣的憲政改革未竟全功，我們的政黨輪替尚未實現、我們的政治體制仍然混淆不清、我們的國會依然功能不彰，這些問題都有待全體台灣人民更多的關切，更多的努力。民主進步黨做為一個要帶領台灣邁向二十一世紀的「準執政黨」，對於如何解決目前的憲政亂象，凝聚全民共識，提出真正能夠保障人民權利、明確規範國家機制的憲政主張，當然有我們的使命與責任。因此，民進黨曾經多次表示，在贏得總統選舉之後，立即召開「全國憲政改革會議」，廣邀各政黨代表、學者專家、社會賢達全面而廣泛的來徹底檢討台灣的憲政問題。
不僅如此，我們在此並很負責任的提出我們的憲政主張，內容包括（共十六章）：
一 確立台灣的國家地位 -- 憲法中應承認台灣為主權獨立國家的現狀與事實至於對台灣主權獨立現狀的任何變更，皆應經台灣人民公投同意。
二 建構國民主權原則 -- 現代立憲主義國家莫不揭櫫國民主權原理，強調一切施政皆應以民意為依歸；我們建議強化直接民權，確立國民主權的原則，讓人民對法律與全國性事務有行使創制、複決之權。
三 建構以保障人權為終極目標的法治國原則 -- 包括法治國原則應明文入憲、明定依法行政的原則、強化人民的權利保護請求權，建立以人民利益
為取向的司法救濟體系。
四 基本權利與違憲審查 -- 強調人性尊嚴的保障應明文入憲；明示法律之前人人平等的理念，強化男女平權以及社會弱勢團體的平等權保障規定；降低人民選舉權行使年齡為十八歲；增訂政教分離原則；明定學術自由與大學自治之保障；明文保障資訊自由，以因應資訊化、網路化的新世紀；明定限制基本權的嚴格條件，取代現行憲法第二十三條關於限制人民基本權的空泛規定；建立健全的違憲審查制度等。
五 建構三權分立的中央政府體制 -- 我們堅定主張我國應朝三權分立的中央政府體制改進。具體的主張包括為：合併總統、行政院與考試院的職權，貫徹行政一體；合併立法院、監察院與國民大會，建立強有力的單一國會。
六 捨棄雙首長制，改採總統制 -- 九七年修憲後，進一步確立所謂的「雙首長制」，造成行政權分裂、總統有權無責、行政院長有責無權，總統與行政院院長的地位不明、權責混淆不清，形成不等邊的三角權力關係。我們主張我國的中央政府體制，應選擇權責分明的總統制，因為總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則，總統制下的總統會也更有能力團結國家處理內外危機。
七 建構單一國會 -- 紊亂的國會體制乃是「年輕台灣」建立「活力政府」的最大障礙之一，我們主張透過公民投票的方式廢除國民大會或合併立法院與國民大會，進行國會制度全面改造，達成建立單一國會的終極目標。
八 總統與國會議員選舉制度 -- 對於選舉制度的改革，我們主張國會選舉制度，採行改良式德式兩票制，以徹底根除派系黑金。
九 地方自治的落實與強化 -- 為落實團體自治，中央與地方權限劃分，應以尊重自治權、增進人民福祉為原則，盡可能將權限移轉給地方，擴增自治事項；賦與地方自治團體完整的自治權。
十 財政制度 -- 為健全國家財政制度，避免「黨庫通國庫」以及濫用「統籌分配款」的情況發生，我們主張：憲法應該增設財政專章的規定；補助金的用途與補助對象應該立法嚴密規範；中央與地方財政收支應有更明確劃分，對地方財源之保障應以使其自治權獲得落實為指導原則。
十一 健全政黨政治，建立政黨輪替的機制 -- 現代民主立憲國家除了強調民意政治、法治政治及責任政治外，還必須落實政黨政治。為使政黨政治健全發展，我們認為在法制上應確立政黨的內部秩序須合乎民主；政黨除發行機關刊物外，不得經營或投資營利事業；政黨的財務應予公開等原則。
十二 軍隊國家化，國防現代化 -- 為改善我國的軍隊與國防，我們主張軍隊國家化；軍政軍令一元化；軍事專業化、現代化；軍隊軍人的政治中立化。
十三 建構追求社會公義的福利國家 -- 為維護社會的公平與正義，保障人民基本權利，我們主張：憲法應明定對勞動三權（團結權、集體協約權及集體爭議權）之保障；憲法應明定人民有學習與受教育之權利，而父母或監護人有使其未成子女接受教育之義務；憲法應確立作為文化國的基本政策，強調多元文化之價值、保障多元的族群文化；憲法應保障各族群學習及使用母語之權利，並應在司法、教育、文化、大眾傳播等領域建立使用多語言之環境。
十四 原住民族政策 -- 為維護原住民的發展與權利，我們主張：廢除「平地原住民」、「山地原住民」的不當區分，使原住民國會議員的選舉回歸族群代表原則；原住民族群區域自治入憲；承認部落或族群的權利主體地位，肯定部落或族群的集體權。
十五 修憲應經全國人民複決 -- 修憲權限遭到國民大會壟斷，總統成為國民大會坐收「修憲租」、進行政治勒索的制度性對象，是目前台灣修憲機的一個重大結構性缺陷。對此，我們主張：憲法修正應經公民複決，會對於憲法修正僅有參與權，不得壟斷此項權利。
十六 制憲或修憲的選擇 -- 我們主張應為台灣打造一部新憲法，並積極提倡制憲的理念，致力於國民制憲共識的形成，以達制憲的終極目標。
我們要再一次強調，憲法是一國的根本大法，憲政的推動與落實更是民主成長與國家發展的指標。跨世紀的台灣新總統，不僅必須對台灣憲政的問題要有徹底的瞭解，更要對如何推動台灣憲政改革提出具體務實的政策、方案。台灣的憲政改革仍未竟全功、民主機制仍未完全落實，「第二階段政治改革」仍待所有台灣人民的共同努力，唯有改革再改革、努力再努力，台灣才能在二十一世紀真正邁向憲政之路。
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憲政政策白皮書新聞稿
顛簸難行的憲政之路
憲法是人民基本權利保障、國家機制建構的基石，憲政的推動與落實更是民主成長與國家發展的指標。因此，世界各民主國家無不力求憲法的臻至完備，並竭盡其力的確保憲政的具體落實。然而，台灣雖然號稱行憲五十年，但是我們的憲政之路卻一路走來顛簸不斷、坎坷難行。
我們目前所採行的「中華民國憲法」，是超過半個世紀（民國三十五年）
以前在中國大陸制訂的，當時的設計和規劃的對象是中國的三十五省和五億人口，理論基礎是所謂的孫文學說、五權憲法，這樣的內容根本不適合目前台灣的時空。不僅如此，憲法頒佈不久後，國、共內戰展開，國家進入了「動員戡亂時期」，政府宣佈戒嚴長達四十七年，憲法的推動與落實受到了嚴重的阻礙。而在解除戒嚴之後，台灣的社會時空環境有劇烈的變化，應該是重新檢討整個憲政實施、如何更能保障人民福祉的最佳時機。但是，在國民大會佔大多數的國民黨，卻為了堅持所謂的「法統」，抱殘守缺，一再使用「一機關、數階段」，運用「增修條文」的方式，讓國民大會「一年一修、五年五修」將憲法愈修越回去，問題愈補愈大洞。
漏洞百出的憲政體制
在目前的憲政體制、增修條文中，在政府組織方面，五院分權不清，造成架構龐大、疊床架屋，浪費人民納稅錢，卻又行政效能不彰。在政治體制方面，總統、行政院長權責混淆，總統不受任何監督，有權無責，而行政院長要向國會負責，卻有責無權，所以會發生今年年初證交稅調整案，總統府和行政院意見衝突，以及援助科索沃三億美元，總統府直接跳過行政院在下命令、完全不符民主政治中責任政治理念的亂象。而在國會機關方面，台灣目前兩千兩百萬人口，光是立委和國代加起來就有559人，平均不到四萬人就有一個國會議員；美國有兩億五千萬人口，參眾議員加起來才535人，平均四十九萬人才有一名會議員，可見我們的中央民意代表實在太多了，這也正是民主進步黨長期以來一再主張減少國會議員人數、建立單一國會的原因。
制訂新憲法 完成第二階段政治改革
民主進步黨長期以來一直為推動台灣的憲政改革、民主機制的落實努力不懈。在眾多黨內先進前輩的努力耕耘下，我們過去所主張的解除戒嚴、開放報禁、黨禁、國會全面改選、省市長直接民選、總統直接民選等都獲得了相當程度的落實，這是第一階段的政治改革。然而，台灣的憲政改革未竟全功，我們的政黨輪替尚未實現、我們的政治體制仍然混淆不清、我們的國會依然功能不彰，這些問題都有待全體台灣人民更多的關切，更多的努力。民主進步黨做為一個要帶領台灣邁向二十一世紀的「準執政黨」，對於如何解決目前的憲政亂象，凝聚全民共識，提出真正能夠保障人民權利、明確規範國家機制的憲政主張，當然有我們的使命與責任。因此，民進黨曾經多次表示，在贏得總統選舉之後，立即召開「全國憲政改革會議」，廣邀各政黨代表、學者專家、社會賢達全面而廣泛的來徹底檢討台灣的憲政問題。
不僅如此，我們在此並很負責任的提出我們的憲政主張，內容包括（共十六章）：
一 確立台灣的國家地位 -- 憲法中應承認台灣為主權獨立國家的現狀與事實至於對台灣主權獨立現狀的任何變更，皆應經台灣人民公投同意。
二 建構國民主權原則 -- 現代立憲主義國家莫不揭櫫國民主權原理，強調一切施政皆應以民意為依歸；我們建議強化直接民權，確立國民主權的原則，讓人民對法律與全國性事務有行使創制、複決之權。
三 建構以保障人權為終極目標的法治國原則 -- 包括法治國原則應明文入憲、明定依法行政的原則、強化人民的權利保護請求權，建立以人民利益為取向的司法救濟體系。
四 基本權利與違憲審查 -- 強調人性尊嚴的保障應明文入憲；明示法律之前人人平等的理念，強化男女平權以及社會弱勢團體的平等權保障規定；降低人民選舉權行使年齡為十八歲；增訂政教分離原則；明定學術自由與大學自治之保障；明文保障資訊自由，以因應資訊化、網路化的新世紀；明定限制基本權的嚴格條件，取代現行憲法第二十三條關於限制人民基本權的空泛規定；建立健全的違憲審查制度等。
五 建構三權分立的中央政府體制 -- 我們堅定主張我國應朝三權分立的中央政府體制改進。具體的主張包括為：合併總統、行政院與考試院的職權，貫徹行政一體；合併立法院、監察院與國民大會，建立強有力的單一國會。
六 捨棄雙首長制，改採總統制 -- 九七年修憲後，進一步確立所謂的「雙首長制」，造成行政權分裂、總統有權無責、行政院長有責無權，總統與行政院院長的地位不明、權責混淆不清，形成不等邊的三角權力關係。我們主張我國的中央政府體制，應選擇權責分明的總統制，因為總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則，總統制下的總統會也更有能力團結國家處理內外危機。
七 建構單一國會 -- 紊亂的國會體制乃是「年輕台灣」建立「活力政府」的最大障礙之一，我們主張透過公民投票的方式廢除國民大會或合併立法院與國民大會，進行國會制度全面改造，達成建立單一國會的終極目標。
八 總統與國會議員選舉制度 -- 對於選舉制度的改革，我們主張國會選舉制度，採行改良式德式兩票制，以徹底根除派系黑金。
九 地方自治的落實與強化 -- 為落實團體自治，中央與地方權限劃分，應以尊重自治權、增進人民福祉為原則，盡可能將權限移轉給地方，擴增自治事項；賦與地方自治團體完整的自治權。
十 財政制度 -- 為健全國家財政制度，避免「黨庫通國庫」以及濫用「統籌分配款」的情況發生，我們主張：憲法應該增設財政專章的規定；補助金的用途與補助對象應該立法嚴密規範；中央與地方財政收支應有更明確劃分，對地方財源之保障應以使其自治權獲得落實為指導原則。
十一 健全政黨政治，建立政黨輪替的機制 -- 現代民主立憲國家除了強調民意政治、法治政治及責任政治外，還必須落實政黨政治。為使政黨政治健全發展，我們認為在法制上應確立政黨的內部秩序須合乎民主；政黨除發行機關刊物外，不得經營或投資營利事業；政黨的財務應予公開等原則。
十二 軍隊國家化，國防現代化 -- 為改善我國的軍隊與國防，我們主張軍隊國家化；軍政軍令一元化；軍事專業化、現代化；軍隊軍人的政治中立。
十三 建構追求社會公義的福利國家 -- 為維護社會的公平與正義，保障人民基本權利，我們主張：憲法應明定對勞動三權（團結權、集體協約權及
集體爭議權）之保障；憲法應明定人民有學習與受教育之權利，而父母或監護人有使其未成年子女接受教育之義務；憲法應確立作為文化國的基本政策，強調多元文化之價值、保障多元的族群文化；憲法應保障各族群學習及使用母語之權利，並應在司法、教育、文化、大眾傳播等領域建立使用多語言之環境。
十四 原住民族政策 -- 為維護原住民的發展與權利，我們主張：廢除「平地原住民」、「山地原住民」的不當區分，使原住民國會議員的選舉回歸族群代表原則；原住民族群區域自治入憲；承認部落或族群的權利主體地位，肯定部落或族群的集體權。
十五 修憲應經全國人民複決 -- 修憲權限遭到國民大會壟斷，總統成為國民大會坐收「修憲租」、進行政治勒索的制度性對象，是目前台灣修憲機會的一個重大結構性缺陷。對此，我們主張：憲法修正應經公民複決，國會對於憲法修正僅有參與權，不得壟斷此項權利。
十六 制憲或修憲的選擇 -- 我們主張應為台灣打造一部新憲法，並積極提倡制憲的理念，致力於國民制憲共識的形成，以達制憲的終極目標。
我們要再一次強調，憲法是一國的根本大法，憲政的推動與落實更是民主成長與國家發展的指標。跨世紀的台灣新總統，不僅必須對台灣憲政的問題要有徹底的瞭解，更要對如何推動台灣憲政改革提出具體務實的政策、方案。台灣的憲政改革仍未竟全功、民主機制仍未完全落實，「第二階段政治改革」仍待所有台灣人民的共同努力，唯有改革再改革、努力再努力，台灣才能在二十一世紀真正邁向憲政之路。
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憲政政策白皮書摘要
自國民黨政府遷台以來，對台灣原住民族的政策規劃，除了延續日治時期的「理蕃政策」之外，更將其大中國沙文主義的優越意識表露無遺。原本，台灣原住民在這塊土地上經歷了幾世紀的寒暑，不僅屹立不搖，甚且演發出了多元而豐富的文化內涵，然而曾幾何時，經歷了國民黨短短近半個世紀的統治下，原住民社會內部呈現了多重的社會矛盾和生活困境，其主要原因即在於統治管理者的政策制定與規劃，缺乏互為主體的包容心，忽略原住民族獨特的歷史文化背景與生存的活動空間，而一味地採取一般化、漢化、以融合為美麗包裝下的同化手段，終造成原住民的自卑、自我汙名化、文化斷層、母語流失等困境。
近年來，隨著政治解嚴，加上各民族意識的覺醒，來自各方的壓力俱迫使政府必須重新面對原住民政策的重要性，而國民黨政府也在這股趨勢下，對原住民族群施以大量的利多政策，同時亦遂行其政權保衛的原始目的，但這樣另有目的的施政作為，並不利於原住民族多元文化的傳承與形塑，反而再一次讓原住民族面臨空前的隱憂和「民族危機」。因為在缺乏「互為主體」的政策內涵中，原住民族的歷史位置是失憶的、斷層的、模糊的、是被邊緣化的，這種不利多元文化發展的形勢及傷害族群關係發展的內部元素，是陳水扁競選團隊所堅決反對的。
我們以為，應該透過公權力的機制，扭轉臺灣長期對原住民族歷史認識的誤解，才能平反長久以來劣勢的發展，扭轉經濟、政治、教育、福利的整體機制。解決原住民社會面臨的各種困境，是為了有助於縮短與大社會之間的落差，穩定社會安全與團結繁榮，唯有徹底改善口惠不實的傳統弊病，諸如補救性的、施捨德政型的、人口比例多寡型的消極規劃，才能給予新的重建生機。
唯一改善的路徑是，清楚確認原住民族是臺灣歷史起點，臺灣任何有關的主張與宣示，必須從這個本質與演變的脈絡概念開始，進行臺灣歷史詮釋的認識和基礎，整體政策規劃的權力重組才有真正的族群正義；對待原住民的態度，也才不再是施捨性的亡羊補牢施政措施！
在迎接新的世紀來臨之際，任何自詡為新世紀的領導人，必須具備多元文化認識的胸襟和態度，甚至徹底打破神權時代的帝王思想，不同文化的存在是人類生命力的表現，同時也是人類最珍貴的遺產。為了實踐對台灣原住民族的承諾，陳水扁主張未來的原住民政策，除應在現有的基礎上，思考如何增強其中不足的功能之外，也應逐漸還原在自主、自治、自決的政策目標上去努力和實踐。承認原住民族是國家的一份子，讓原住民充分享有憲法賦予人民生而平等的生存權利，而不再只是神話和口號。陳水扁競選團隊將透過對原住民宗主權、行政參政權、生存發展權、土地權及社會福利與教育文化權等基本人權的檢討，還給原住民族的基本權利，同時教育國民，重新體驗原住民族是人類最起點的存在，學習與大自然、土地、共榮、共享、共存，這才是現今全球共同對人類反省的共識和人權主張的原則。
宗主權的檢討：
在有關原住民宗主權討論的空間，依現有的國家內部結構與政治現實，是極具爭議又危險的！爭議的部分，一是涉及臺灣主權問題的釐清；二是臺灣史前文化本質與演變的歷史了解和詮釋，及主流社會的態度與回應是如何？儘管背後隱藏著兩岸衝突的問題，或者涉及國際利益的衝突與緊張，但仍必須在此大膽提出。因為臺灣社會對待原住民族問題的討論，和政策設計與執行規劃，始終沒有明確的族群正義做為基礎的國家機制來執行運作，使原住民族能夠確保並且能夠永續生存在這塊美麗的寶島上，而平埔族群被消滅正是沈重的前車之鑑！唯有對宗主權的正視與思考路徑，才能徹底擺脫臺灣原住民族在歷史發展形塑中的悲情與宿命。
宗主權的政策提出的主要精神與理由在於任何對待原住民的政策規劃設計與執行，應確實從這個臺灣歷史起點的脈絡來思考。歷史以來，台灣經歷多次的外來政權轉換，逐漸讓原住民族活動的生存空間，被邊緣化，甚至幾近被遺忘的地步！反客為主的現象，一直是不利原住民族被平等對待很重要的理由和原因。
除此之外，我們提出還原台灣原住民族宗主權的概念，尚包括以下幾點理由：
1. 台灣在統獨爭議中，必須與原住民族建立生死與共的生命共同體關係，宗主權的主張與宣示，是唯一向國際社會宣告台灣國家定位確立的路徑。
2. 原住民族宗主權的提出與宣示，可以舒緩政治鬥爭下的狹隘草率的族群定義，以確實翻轉臺灣的民族定義。
3. 確實可以建構真正屬於臺灣憲法中的民族定義，催生本土民族條款的主張，也是根植臺灣的唯一原則。
4. 沒有臺灣史前文化做起點的任何論述和內容，那是缺陷的、失憶症的、不圓滿的台灣歷史。
5. 宗主權的接納與確認，是「新臺灣人」主張內涵中的發展基礎，並且承認臺灣是多民族的的獨立國家。
下一個世紀建構新臺灣人的內涵中，必須還原在這個歷史起點做基礎，考慮發展臺灣的族群教育與族群關係，而宗主權的接納與確認，是「新臺灣人」主張內涵中的發展基礎，唯有讓多元文化實踐的機制真正展現，才會真正有所謂族群正義的到來。
行政參政權：
再就行政參政權方面來看，自國民政府遷台至今，對原住民族執行規劃的內容，充滿殖民、支配、同化的型態，強迫原住民由部落意識轉換成現代國家的民族概念。其結果是在原住民心理的深層結構中，只有黨意，沒有族群利益，政策目的完全不是為了積極的培養原住民參與國家機制的決策人才。
因為這種根本結構上的施政設計，缺乏真正的了解與尊重，造成今天生存發展的條件相當不利，無法真正有效的融入臺灣社會生存與競爭。為了使原住民生存與發展條件得以改善與扭轉，民主進步黨主張在逐漸重組、分配、的權力結構中，徹底用開朗、進步的觀念革命做好新的修正，對原住民族的政策設計，必須考慮其自主性；並且讓多元文化的實踐與堅持，得到國家機制全力干預的投入。
在具體政策方面，陳水扁競選團對提出以下的主張：
1. 比照世界潮流與國際部落公約的民族自治、自決、自主的精神，確實符合民主代議原理的基本政策。
2. 徹底解決國民政府五十年來一直模糊擺盪不清的行政體制，制訂獨特的民族專章，修正法律、行政權限與預算結構，讓原住民族事務因特殊的需要，而進行特殊的規劃與執行。
3. 廢除山地原住民與平地原住民的區分，確實訂定自我認同的民族識別法，標準由原住民自行決定。
4. 行政層級之規劃，以自治最高精神為原則，考慮精省之後原住民層級規劃的調整與修正（中央、縣、自治區兩級制）。
5. 確實修正原住民選舉劃分不合理的制度，以解決不利原住民社會發展的困境與決策影響。
透過以上原住民政策主張的宣示，陳水扁將比照世界潮流與國際部落公約的民族自治、自決、自主的精神，確實符合民主代議原理的基本政策，以求徹底解決國民政府五十年來一直模糊擺盪不清的原住民行政體制。確實做到劣勢者利益最大化的社會正義之原則，為原住民爭取應有的權益。
生存發展權：
對於原住民族弱勢與貧窮的想像，大社會一直停留在指責原住民努力不夠、教育程度低、沒有儲蓄觀念的印象，也因此，政府在經濟生活改善的執行規劃上，也擺脫不了畫餅充饑，補救型、施惠型的慣性作法，而忘了原住民族，是如何從傳統的原始生產方式，被迫接受資本主義自由市場經濟的機制，因為不熟悉現代經濟的資本規律與邏輯，而讓原住民陷入普遍劣勢的經濟貧窮。
為了保障原住民的生存與發展權，陳水扁競選團隊提出具體的原住民政策包括：
1. 原住民的生存與發展權，必須依特殊性做專章的發展法，在相關的決策、執行、監督、諮詢與研發，要徹底改善單向和缺乏整體性、一貫性的發展方針。
2. 原住民社會發展方案，必須進入大社會積極融入的條件，並且強調原住民的土地權與智慧財產權、由原住民來決定自我發展，國家也不得以強迫同化的手段侵犯民族自決、自治的生存與發展。
3. 法院對原住民案件之處理，必須考慮傳統慣習法造成的生存與發展方式的文化特質。
● 土地權：
就土地問題來看，土地對原住民而言，是部落集體利益所共享、共有的，土地利用是傳統宗教祭儀和生命禮俗有關的命脈，有別於漢人視土地為生財的工具，過去在歷經不同的殖民統治的掠奪及原住民對土地禁忌的迷失，使得原住民族的土地大量流失，徹底改造了原住民族生存的活動空間。我們主張，為了解構以上的缺失，原住民族土地政策修法是不能缺少國家結構的干預的，我們主張：
1. 思考原住民土地政策的規劃與執行，必須結合傳統知識與現代技術兩者運用土地的權利與利用方式。
2. 原住民族土地開發、管理，必須由專責的原住民土地議事庭來共同規劃、制定與仲裁。
3. 原住民的土地政策，必須涵括文化財產權、自然遺產與資源、生物技術和生物多樣性等知識財產權。
● 社會福利權：
社會福利是人人得享的公民權，是保障每一個人不因種族、性別、職業之別而遭任何歧視的重要制度，然而，台灣過去所建構的社會福利體系，卻被統治者用來做為進行社會控制的工具，壓抑社會中的弱勢團體。原住民族在這樣的國家結構的制約下，加上原住民文化與漢族群社會結構性的落差，使得原住民族面臨嚴重的困境。原住民族的社會福利需求，與一般社會大眾的社會福利需求是不同的，所以，任何社會福利政策的改革與追求，必須放在這個背景上的差異來認識，重新考慮原住民族在社會福利體系上的特殊性，擺脫以往「平地化」和「同化」的政策影響，建構出重視原住民族特殊性的需求的政策。
● 教育文化權：
就教育文化權的層面切入，國民黨遷台五十年來，台灣所執行的教育內容和政策規劃，對原住民造成莫大的傷害，原住民族的主體意識無法建立，自我污名後的疑惑與自卑，造成原住民族對自己文化的認識出現了貶抑、野蠻、不夠進步的錯誤認知；這樣的污名化，是集體原住民族的歷史傷痕。未來如何認真的將多元文化的實踐確實回到台灣史實本身，首要之處，不是只在人權、尊重的觀念打轉，而是要確認原住民族對台灣歷史內涵的豐富貢獻。
陳水扁競選團隊主張：
1. 原住民教育系統獨立化，其中包括師資的產生與教學方法，以期發展各種教學方法，闡揚原住民族的文化特色，適當反映原住民族文化的多樣性。
2. 將部落內空的教室和荒廢的基礎設備規劃為由原住民族經營的學校，以使原住民族有權建立自己的教育方式。
3. 鬆綁原住民教育師資來源，若原住民族、非原住民族的教師、研究者和其它專家，能提出實際的經驗交流或對原住民族有深厚認識者，應給予諸如教師資格或進修學分等鼓勵措施。
4. 推動雙語教育，以保證原住民族母語的永續經營。
5. 將原住民學生佔多數比例的學校，轉型為民族學院，整體規劃與改善原住民族的教育機會。
● 婦女權：
最後就原住民的婦女權問題來看，長久以來，原住民婦女政策不管在原住民政策或婦女政策裡，都不曾獨立出來成為一個思考的主體，在原住民政策裡，婦女議題往往被擺在族群之後；在婦女政策裡，又常常看不見原住民婦女在族群及階級上的特殊性，而使得原住民女性被邊緣化到最角落的位置，在兩邊均得不到應有的關注。
對原住民政策來說，女性觀點的思考將可進一步打破公私領域的區隔，更貼近原住民族實際的生活經驗。對婦女政策來說，原住民族的位置可以讓婦女有機會重新省思以往對族群及階級問題的陌生與忽視。握了落實原住民族的權益伸張
，我們提出以下的原住民婦 女政策主張：
1. 身份自主權：首先應確立原住民女性不因結婚而使其子女喪失原住民身份。
2. 姓名權：現今原住民雖可還原族名，但往往因為更改手續繁複而降低原住民恢復姓名的意願。未來除應在行政手續上，朝「一次更改、全體適用」的設計，更應考慮原住民族因地理空間上的限制，往來辦理手續之不便，重新思考行政資源的分佈。
3. 身體自主權：對於買賣的性入侵原住民社會的現象，做全盤性的改革。避免將原因歸咎於原住民族或個人的失敗或不努力，並且身體自主權才有真正落實的物質基礎。
4. 重新界定公私領域：例如現在的國民所得、國民生產毛額均未計入女性在私領域的勞動，應將女性的貢獻納入國家、社會、經濟的思考中，並為其提供平時及晚年具體的經濟保障。
5. 福利服務：有關安養托育的福利服務規畫，應結合原有的部落文化，讓部落共同照顧老人及小孩的傳統，能與國家的福利政策相結合。
6. 部落幼兒園、課後照顧的提供：應運用現有曠廢的學校硬體資源，就地選才為學前兒童及學齡學生提供照顧服務，運用部落居民的智慧，共同教導下一代母語、文化、技藝等課程。這些學習領域的規畫，可與九年一貫課程改革的潮流互相結合。
7. 福利急難救助系統：現有婚暴、性侵害等急難救助系統，並未考慮原住民婦女處境的特殊性，在資源網路的設計上，應方便原住民婦女容易取得運用。
近年來，原住民的議題漸受國際重視，如何制定一套更合時宜的原住民政策，正深深的考驗著新世紀領導人的政治胸襟與智慧，現刻提出此份原住民族政策白皮書，正是向全體國民做出宣示：「我們已經為執政做好準備」，民主進步黨認為，原住民政策的提出，不僅僅只是為了幫助相對弱勢的原住民，更是希望結合全國的民眾一起為我們共同的未來而打拼。
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第一章 確立台灣的國家地位
一、承認台灣現狀的主權獨立國家地位
台灣自一九四九年以來，就已與對岸的中華人民共和國分立而治，就此事實而言，我們其實可以說，台灣自一九四九年以來，就已經以中華民國名義獨立了半個世紀。然由於中華民國憲法還是大中國憲法，不承認台灣主權獨立國家的事實，所以這一階段台灣的獨立狀態只能說是事實上（de
facto）的獨立，還不是法律上（de jure）的獨立。
一九九一年台灣進行修憲，終將事實上的獨立推進到法律上獨立的階段。理由有二：
首先是增修條文第十條規定：「自由地區與大陸地區間人民權利義務關係及其他事務之處理，得以法律為特別之規定」。這一條文對法律上獨立地位的確定尤其重要，因它除了賦與對中國大陸法律之承認合憲的基礎外，傳達出的另一重要訊息是，確認中華民國憲法的地域效力並不及於海峽對岸，而只限於台灣。因該條文既然只願就兩岸人民彼此往來所衍生的法律問題及涉及的相關事務，授權立法者為特殊之規定，至若大陸地區內部人民自己彼此間的權利義務關係如何，以及一切相關事務如何處理的問題，則通通放棄規定，可見憲法本身確實有意將其適用的地域範圍自動限縮在台灣地區，從此不再包括彼岸。
其次一點，增修條文第一、四條分別明定立法院與國民大會等民意機關構成員僅從台灣地區人民中選出，不再像舊法般規定須由全中國各地區人民中選出；另根據增修條文第二條，中華民國總統、副總統更是只由台灣人民選舉，與中國大陸人民已全然無關。
以上規定，一來已承認對岸統治權的合法性，二來限縮憲法效力範圍只及於台灣，最後，所建構出的國家意思機關只代表台灣人民，連帶地使國家權力統治機構的合法性只來自台灣人民的授權，與中國大陸人民完全無關，綜此，謂現行憲法將兩岸關係定位在國與國，亦即兩個中國的關係，而非一合法政府，一叛亂團體，或一中央政府，一地方政府的一個中國的內部關係，實是唯一可能的合理解釋。而不具法律意涵的所謂「一國兩區」或「一國兩政治實體」，也只是兩個中國懸為國民黨禁忌下不得不然的文字遊戲而已。
不過，兩岸間雖定位在國與國的關係上，這種國與國關係仍與一般國與國關係稍有不同，前述增修條文第十條就已透露出此一訊息。因如果大陸的中華人民共和國確實是一般的外國，也就是說，如果大陸人民確實是一般外國人，則處理兩岸人民往來衍生出的法律問題，依一般涉及外國人的法規辦理即可，根本就無須授權立法者為特殊規定，而大費周章地去制定所謂「台灣地區與大陸地區人民關係條例」。但換另一個角度看，增修條文第十條的存在，卻也同時為大陸人民之非本國人民此一事實提供了佐證，因經由本條授權，立法者有權將大陸人民不與一般本國人民同視，甚至直接以與對待外國人沒有兩樣，乃至更為嚴苛的處理方式對待之。
透露出類似訊息的還有增修條文在多處地方所使用「自由地區」與「大陸地區」之用詞。這類名詞的選用益可見修憲者避免將對岸直接與外國同視的用心。綜上兩點，可知現行中華民國憲法其實是以一種近乎矛盾的心態來定位兩岸關係，致兩岸雖可說是定位在國與國關係上，但這種國與國關係充其量只能說是一種特殊的(
sui generis)國與國關係，尚不能與一般的國與國關係完全等視。像這種界定對方是一個國家，卻又與一般外國不完全相同的情形，確實是很特殊，不過在國際上卻也非絕無僅有，不僅前西德對前東德的定位如此，英國對愛爾蘭共和國，或愛爾蘭共和國對英國的定位也都是如此，台灣這次對兩岸關係的重定位只是替這種特殊國與國關係的存在多添一個例證罷了。
二、明確化台灣的主權獨立國家地位
現行憲法固如前述，是將兩岸關係定位在國與國關係上，但不容否認的是，其規定並非特別明確，而是需要一番解釋工夫，甚且，憲法還留下若干不利台灣作為主權獨立國家的規定，使我們根據憲法對內、對外宣示我們自己的獨立國家地位時，難免會遭到不必要的質疑與挑戰，而須多費唇舌辯解。現行憲法不利台灣作為主權獨立國家的規定主要有兩個地方：
(一)憲法第四條提到，「中華民國領土，依其固有之疆域」。制憲時中華民國的固有疆域的確包括中國大陸。雖然經由憲法解釋，我們可以根據後法推翻前法的法理，主張這一條文已為限縮中華民國領土於台、澎、金、馬的增修條文第十條所取代，但終究留下不同解釋的空間。
(二)增修條文第一、二、四、十一使用自由地區、大陸地區用詞，雖然解釋上這只意謂台灣的中華民國與中國大陸的中華人民共和國是一個特殊的國與國關係，還不是國際法上的一般國與國關係，對台灣作為主權獨立國家的地位並無妨礙，但另一種解釋可能則是中華民國包含台灣與中國大陸兩個地區，所以台灣不是主權獨立國家，而是以中華民國為名的大中國的一部。
為排除前揭不利規定可能引發的爭議，爰建議修憲，將中華民國（台灣）的領土作一適當、明確的確認。例如規定：
「中華民國之領土包括台灣、澎湖、金門、馬祖及其附屬島嶼以及其他國家權力所及之地區。憲法第四條之規定不適用之。」
或規定：
「本憲法適用於台灣地區。
本憲法所稱之台灣地區指中華民國主權所及之區域，大陸地區指中華人民共和國主權所及之區域。」都是可以考慮的選擇。
三、台灣主權獨立狀態之變更，應經台灣人民公投同意
在比較法上，有關主權變更之公投是一種較特殊的公投類型。主權變更包括主權「全部」或「一部」之拋棄、讓渡予其他主權國家、國際組織兩種情形。主權的全部拋棄事實上無異於國家之自我解消（如過去東德之併入西德），屬超憲法秩序之行為，也因此以此為內容的公民投票，在理論上與獨立建國公投或制憲公投一樣，都毋庸也不可能為現行憲法所規範。不過對強敵環伺，於國家之存續有強烈危機感的小國而言，要求這種國家自我解消的行為須經公民投票，並予以入憲，有自我警惕、鞏固國權的功能。為馬來國家圍繞的華人小國新加坡，其憲法第六條規定，將獨立新加坡共和國之全部主權拋棄，而合併或加入其他主權國家，應經全國公民複決，就是著例。
至若主權一部之讓渡，例如西歐諸國之加入歐盟，將部份國家主權（如經濟或貨幣主權）讓渡予歐盟，或加入北約，將部份軍事主權移轉予北約，一般則不認為屬超憲法秩序之行為，所以將其納入憲法秩序下之公投，是可能的，法國、丹麥、奧地利諸國為簽署馬斯垂克條約，加入歐盟而舉辦全國公投，就是著例。讓渡國家權力的一部予其他主權國家或國際組織，是否須交付公民投票，一般而言與國家之大小、強弱有密切關係，通常大國比較無所謂，如德國在歐洲舉足輕重，其加入歐盟是單純由國會所決定，小國則因比大國有較大喪失國家認同之風險，在危機感驅策下，對主權的部份讓渡都寧願設定更嚴格條件，包括交付人民決定。北歐小國丹麥憲法第二十條規定，將國家權力授與國際組織行使，應經國會議員六分之五多數決通過，表決結果縱未獲六分之五多數，仍得到二分之一多數支持，而政府仍主張維持此案者，則應交付公民複決，即為著例。前述新加坡憲法第六條也規定主權之部份讓渡與其他主權國家，應經公民複決，又是一例。
台灣誠然是小國。也同樣面臨虎視眈眈之強鄰的威脅。所以前揭新加坡憲法有關主權變更公投之規定，尤其值得仿效。為了台灣人民與後代子子孫孫的福祉，為了保護台灣免於中共併吞，我們因此強烈主張仿新加坡立法例，規定任何涉及中華民國台灣主權現狀之變更的議案，均應經台灣人民的公決同意，我們甚至認為，公民投票將是兩千兩百萬台灣人民用來對抗對岸中國政權併吞台灣的最有力，也是最後武器，甚至如果說公民投票是台灣人民自保的最後一張王牌，最後一條防線，也不為過。基於此認識，我們強烈建議在憲法中明確規定：
「與中國大陸任何形式的合併，或與中國大陸間任何有關影響或變更台灣主權獨立現狀的協議，均應經台灣人民複決同意。」
此外，「任何有關中華民國主權現狀之變更，均應經台灣人民複決同意」的規定方式，也是可行的替代方案。
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第二章 建構以間接民主為主，直接民主為輔的國民主權原則
現代立憲主義國家莫不揭櫫國民主權原理，強調一切施政皆應以民意為依歸；我國既然推行憲政，自不例外。在國民主權原理下，國民具有決定國家意思的最終權力或權威，當然必須實施民主政治，不過民主制度不一而足，究以何種較屬可採，有待評估。一般國家由於幅員廣大，人口眾多，所以原則上都採用間接民主，由人民選舉公職人員，代替人民行使公權力。另外，為了彌補代議政治的不足，又設計若干直接民主的制度，如創制、複決或公民投票即是。我國若就現行憲法觀之，也是採取同一模式，然在直接民權方面，卻只明文規定縣民就縣自治事項有創制、複決權，至於人民可否就中央法律與全國性事務行使創制、複決權，憲法第二十七條第二項的規定則不明確，留下解釋空間。對此問題，學界向有爭議，有學者認為制憲者已將中央法律的創制複決權委由國民大會行使，人民就此已無創制複決權可言；但也有學者認為創制複決本屬直接民權，並無委由民意機關行使的道理，所以國民大會即使擁有中央法律的「創制、複決權」，但人民直接擁有的真正的創制複決權並不因而受到影響。國民黨主政的政府顯持前一見解，半世紀來未有創制複決法的制定，而寧願把中央法律的創制複決權交由國民大會行使，就是明證。
對此，我們建議修憲強化直接民權，讓人民就法律與全國性事務亦有行使創制、複決之權。畢竟台灣人民的知識水準與民主素養已日趨提升，而且代議民主的運作也漸漸出現金權政治與特殊利益團體掌控的現象，因此，讓人民就法律與全國性事務有行使創制、複決之權，毋寧是較合乎政治現實的做法，何況創制複決畢竟是直接民權，由國大「代表全國人民行使」本就是與創制複決本質矛盾的錯誤設計。
至若具體的憲法條文，憲法作為國家最基礎的根本大法，我們認為條文規定無須過於瑣碎、明細，只須將間接民主為主，直接民主為輔的基本價值表現出來為已足，至於制度細節，例如對某事項應採強制或任意公民投票，有法拘束力或諮詢性公民投票，公民投票發動或提議機關、程序要件、執行機關、實施程序、是否排除性質上不宜實施公民投票的事項等，則交由立法者以法律定之。綜此，我們建議刪除引發爭議的憲法第二十七條第二項，另訂憲法條文如下：
「中華民國之主權屬於國民全體，由法定國家機關及人民以公民投票方式行使之。創制、複決兩權及其他類型公民投票之行使，以法律定之。」
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第三章 建構以保障人權為終極目標的法治國原則
一、 法治國原則應明文入憲
一個以憲法為尊的憲政國家中，所有國家機關都必須在權力分立的基礎上各自依法行使權力，不可以越權與濫權，並且須以尊重並維護人民受憲法所保障的基本權利為最高指導原則，這便是法治國的理念。雖然在我國現行憲法沒有明文規定法治國原則的情況下，仍可經由解釋而由憲法相關條文中引伸而得，但是法治國原則既然是我國立國的根基所在，與其他立國的根基，例如民主國原則、共和國原則等，都同等重要，因此應在憲法中明文加以規定，以彰顯我國不僅是民主共和國，而且還是民主、法治的共和國。
二、 明定依法行政的原則
法治國原則的重要內涵之一，便是於權力分立的前提下，要求行政權的行使必須依法為之：消極的要求是行政權的行使必須遵守法律優越的原則，不得牴觸憲法與法律；積極的要求是行政權必須尊重法律保留的原則，不得越權入侵應以法律明文規定的領域。對於此種行政機關應「依法行政」的要求，實應定明於憲法，以杜爭議。
三、 強化人民的權利保護請求權，建立以人民利益為取向的司法救濟體系
法治國原則不僅要求國家權力的行使應依法為之，還更進一步地要求國家應提供人民於其權利受損時，得尋求司法救濟的管道。司法救濟的管道可說是人權保障的最後一道防線，也是法治國原則的當然要求：如果人民無法於其權利受侵害或有受侵害之虞時，享有向國家的司法體系請求為權利保護的權利，則所有法治國的主張可說完全是空談。
因此，人民於有利用法院解決紛爭之必要時，即應有權於國家的法院之一起訴，且獲得處理。然而由於我國採行訴訟二元主義，公法事件與私法事件原則上分由行政法院體系以及普通法院體系管轄。而由於存在有不同之法院體系的結果，就人民之權利保護需求而言，便可能發生無任何法院承擔某一案件之管轄的情形，其結果，人民即面臨投訴無門的困境。基於法治國原則，法院本應是為了人民而存在，因此若發生無法院承接管轄的時候，此等不利益實不應歸由尋求法院救濟的人民來承擔。因此，實有必要於憲法中明定，人民遭受公權力之侵害時，必可享有向法院尋求救濟的管道；若未能由其他法院管轄時，最後得向普通法院起訴。若有此等規定，人民便不致於須承擔管轄權消極衝突之不利益；也才能真正落實法治國原則下，人民享有對國家主張的權利保護請求權，並且樹立以人民利益為取向的司法救濟體系。
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第四章 基本權利與違憲審查
一、 人性尊嚴的保障應明文入憲
人性尊嚴是所有各種不同基本權存在的先決要件，維護人性尊嚴更是國家存在的目的。所謂「人是目的，不是手段」，以及「國家是為人民而存在，而不是人民為國家而存在」，均是肯定人性尊嚴為國家所追求最高價值的最佳寫照。有感於此，我國憲法缺乏用以彰顯憲法之人本精神與終極價值決定的人性尊嚴保障條款，不能不說是一大缺憾。因此，我們建議應於憲法中明文規定人性尊嚴的保障，所有國家權力均應負有尊重並維護人性尊嚴的義務。
二、明示法律之前人人平等的理念，強化男女平權以及社會弱勢團體的平等權保障規定
我國現行憲法於第七條規定「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，此一平等權條款雖然內涵上可透過憲法法理的解釋而傳達出自由民主國家中，「法律之前人人平等」的基本理念，但由於平等權應該是一種全方位的基本權利，第七條以「男女、宗教、種族、階級、黨派」等判準來規定平等權的結果，實蘊含著窄化平等權為僅限於條文中所提到之面向的危險，何況，平等權應是一種普遍性人權，憲法條文明示中華民國人民在法律上一律平等的結果，也不當地排斥了非中華民國籍者享有憲法平等權的保障。因此，未來應於憲法中增列「法律之前人人平等」的平等權概括保障規定。
再者，為了彰顯那些長期在國家、社會中受到不平等或歧視待遇者，尤其是婦女與身心障礙者，亦享有充分的平等權保障，許多國家憲法中都特別明文規定其所享有的平權地位。現行憲法增修條文第十條規定中，雖亦將兩性地位的實質平等以及身心障礙者的保障等列為基本國策項目，要求國家積極地促進與實現，但若能進一步將兩性平權主張以及身心障礙者免於受不當歧視之平等權列為憲法平等權的具體保障項目，則更能凸顯自由民主國家的平等權理念。
三、 降低人民選舉權行使年齡為十八歲
現行憲法規定中華民國國民年滿二十歲方有依法選舉之權，而世界各國甚多以年滿十八歲即得行使選舉權。有鑑於教育的普及以及民智愈來愈早熟的客觀事實，以及我國刑法規定年滿十八歲即具有完全的刑事責任能力，因此應降低選舉權行使的年齡為十八歲。
四、憲法應增列對思想良心自由之保障，並應增定基於思想良心自由得免服兵役而改服社會役或其他替代役之規定
所謂「思想」（thought）是指個人內心之精神活動透過一定的組織與推理而形成之對事物的看法或主張；而「良心」（conscience）則較具有倫理之意涵，是指個人在道德上對一定行為有義務為之的意識或信念。因此，嚴格說來思想自由與良心自由為兩種不同的概念。但亦有學者認為兩者間之差異不大，不如合併成一個概念來看，主張思想良心自由係保障個人擁有世界觀、人生觀、倫理觀、意識形態等內在精神活動領域，不受外在勢力干涉與壓迫之自由。
關於思想、良心自由之規定，在國際條約或宣言上有聯合國世界人權宣言第十八條，以及與其內容大致相同之公民權利及政治權利公約第十八條，該條規定：「人人有權享受思想、良心和宗教自由。此項權利包括維持或改變他的宗教或信仰的自由，以及單獨或集體、公開或祕密地以禮拜、戒律、實踐和教義來表明他的宗教或信仰的自由。」此外，在各國憲法中，日本憲法第十九條規定：「思想及良心之自由，不得侵犯。」捷克斯洛伐克憲法（1948）第十五條亦規定：「良心自由不得侵犯。」此外，德國基本法第四條第一項規定：「信仰與良心之自由及宗教與世界觀之認同自由，不可侵犯。」則是將良心自由與信仰自由一併規定。由上述之立法例可見，思想、良心自由與宗教（信仰）自由亦有密切關係，難以截然劃分。
保障思想、良心自由之主要目的在於使任何人皆不致因其所擁有之世界觀、人生觀、倫理觀、意識形態等而受到不利益之對待或遭到禁止，並且也禁止國家權力強制人民接受或拒絕特定思想觀念。同時國家亦不得任意強制人民揭露表白其內在之思想或信念，此即保障人民就其思想信念有保持沈默的自由。例如：不得以國家權力發問卷強制調查個人的政治信仰或價值觀。此外，良心自由亦可導出禁止國家強迫人民從事違反其良心的行為。例如：德國基本法第四條第三項即規定：「任何人不得被迫違背其良心武裝服戰鬥勤務。」
然而，歷史上卻有太多的事例顯示，個人的思想、良心自由仍然經常受到干預與壓迫，例如：許多共產國家曾強迫人民接受共產主義並壓迫、干涉各種自由民主之思想，另有許多專制、獨裁國家中，人們僅因其政治理念不同而被捕下獄成為政治犯。此外，私人對思想、良心自由之侵害，亦所在多有，例如私人企業僅因員工之內心思想而予以解雇，此則涉及基本權在私人關係中之效力問題。由此可見，思想、良心自由雖是屬於內在精神自由之範疇，但仍有極力予以保障之必要。
我國現行憲法對於思想、良心自由並未有單獨之明文規定，雖解釋上基於憲法保障人性尊嚴之要求及民主原則，應認為當然包含於憲法所保障之基本權範圍內，但仍以明文規定為適當。以免像過去白色恐怖時期，發生許多人僅因思想因素，被處決、下獄，或被迫喪失工作、流亡國外等，受到種種之迫害，成為所謂之思想犯、良心犯或海外黑名單之歷史悲劇。
此外，過去台灣也曾有許多基於其良心或宗教信仰拒絕服兵役、穿軍服或參加軍事勤務，以致於逃兵、抗命，而遭到判刑之例子。也應透過在憲法上增定基於思想良心自由得免服兵役而改服社會役或其他替代役之規定，來解決義務衝突之問題，避免類似悲劇之發生。
五、增訂政教分離原則，明確規範國家之宗教中立
宗教（信仰）自由在人類歷史上源遠流長，人類由於歷經各種宗教間的衝突以及政治與宗教間複雜的依違關係，嘗盡了宗教戰爭與宗教迫害之苦果後，對於宗教（信仰）自由十分重視與珍惜，致使其成為普遍在各國憲法中受到保障的基本權。在各國憲法中，例如：德國基本法第四條第一項規定：「信仰與良心之自由及宗教與世界觀之認同自由，不可侵犯。」同條第二項更規定：「宗教儀式應保障其不受妨礙。」日本憲法第二十條亦規定：「任何人之信教自由，均受保障。」我國憲法第十三條則規定：「人民有信仰宗教之自由。」等，均為實例。此外，前述聯合國世界人權宣言第十八條、公民權利及政治權利公約第十八條對於宗教（信仰）自由亦有詳細之規定。
宗教（信仰）自由，基本上是指任何人皆有選擇信仰宗教或不信仰宗教之自由、選擇信仰何種宗教的自由，以及變更所信仰之宗教的自由。同時宗教（信仰）自由，其保障範圍，也應包括宗教教育之自由（實施宗教教育、接受或不接受宗教教育）、從事或不從事宗教行為（宗教儀式、傳教活動等）之自由（又稱崇拜自由），以及宗教結社之自由等。同時也要求國家不得強迫人民揭露其理想、信念、宗教信仰（即有沈默的自由），不得強迫其違反信仰或宗教，亦不得因信仰或不信仰特定宗教而受到差別待遇，這些也都屬於宗教（信仰）自由的保障範圍。
國家與宗教間之關係與宗教自由亦有密切之關聯，各國對國家與宗教之關係所採取之制度均有所差異，大致可以區分為三種類型：1. 英國型：採國教制度，但容忍其他宗教活動；2.義大利、德國型：國家與宗教分離，各自有其領域相互獨立，締結政教條約（Konkordat）賦予教會特殊地位，以處理相關宗教事務；3.美國型：禁止設立國教，國家與宗教嚴格分離，互不干涉。因此，政教關係之緊密、疏離，甚或完全分離，會隨著各個國家之歷史背景或社會文化而有所不同，難以一概而論。不過許多國家憲法為了保障宗教自由，避免國家賦予特定宗教特權，均更進一步採取使國家與宗教嚴格分離之原則，即「政教分離原則」，來作為對國家的一種特別的要求或對宗教自由的「制度性保障」。在此所謂「政教分離原則」基本上應是指：1.國家不得賦予宗教團體特權；2.禁止宗教團體行使政治權力；3.
國家不得從事特定宗教之宗教教育或宗教活動，甚至不得設立國教，以確保國家在宗教事務上保持中立而言。例如：日本憲法第二十條第一項後段規定：「任何宗教團體不得接受國家特權，或行使政治上權力。」同條第三項也規定：「國家及其機關，不得從事宗教教育及其他任何宗教活動。」即為此種政教分離原則之規定。然而，何種國家行為係違反政教分離原則之判斷，應採「目的與效果基準」來作為審查依據，其判斷該國家行為或法律合乎政教分離原則之要件包括：1.該國家行為或法律，必須基於世俗目的；2.該國家行為或法律的主要效果必須不是要振興宗教或壓抑宗教；3.該國家行為或法律必須不造成國家與宗教產生過度的牽連（excessive
entanglement）。
我國憲法對於信仰宗教之自由有明文之保障，至於政教分離原則雖無明文規定，一般雖認為可以直接從憲法第十三條信仰宗教自由或第七條之平等原則中導出，但實際上政教分離並未明確且嚴格實施。近來政府官員參與恭迎佛牙等宗教活動、在公園中樹立佛像等爭議，皆涉及政教分離原則之問題，而在競選活動中，候選人競相爭取宗教團體之支持，而作出許多未來當選後對特定宗教團體之承諾，已使政治與宗教牽扯不清，並且若干政府高層官員與公務人員之行為，也使國家與宗教產生過度的牽連，故未來有必要對政教分離加以更明確之釐定，使國家能保持宗教上之中立，也使政治人物與政府官員之行為有所依循與限制，不至過渡牽扯進宗教與政治的葛藤中。
六、國家應保障宗教教育之自由，容許以教導、傳播宗教教義以及培養宗教人才之宗教學校得以合法設立
宗教（信仰）自由，其保障範圍，也應包括宗教教育之自由（實施宗教教育、接受或不接受宗教教育）。我國自從民初以來，教育界對於私立學校中的宗教教育便有相當程度的敵意，而有非宗教教育與收回教育權運動之發生。其後在私立學校法制上，遂極力將外國教會對於私立學校的影響予以弱化，一方面希望使其中國化、另方面也希望使其世俗化。因此，最早在民國18年的「私立學校規程」第五條中便規定：「私立學校如係宗教團體所設立，不得以宗教科目為必修科，亦不得在課內做宗教宣傳。學校內如有宗教儀式，不得強迫或勸誘學生參加。在小學並不得舉行宗教儀式。」民國73年修正私立學校法時，雖然對於上述限制略有放寬，將第8條修正為：「私立大學或學院經教育部核准，得設立宗教學院或系所；其課程應依教育部之規定。私立學校不得強迫學生參加任何宗教儀式。」但實際上依私立學校法施行細則第2條之1規定：「依本法第八條第一項所設立之宗教學院或系所，應以宗教學術研究為目的，不得以特定宗教或培養特定宗教之神職人員為教育目標。」
因此，私立學校法之規定只是承認宗教得作為一種學術研究對象，但對於教會設立之神學院等宗教學校，由於現行教育制度亦排斥宗教教育，不承認宗教學校之合法地位以及學生學籍，甚至採取取締追訴之手段將負責人移送法辦。所以，目前以培養神職人員為目的之學校，例如：1872年創設之台灣神學院、1876年誕生之台南神學院、1946年始創的玉山神學院等，均未能核准立案，無法成為私立學校法上之私立學校。而合法立案之私立學校也無法實施培養宗教人才之宗教教育。此種現象，係基於過去歷史之經驗而來，經過時空的變異，在保障宗教自由及私人興學自由之現行憲法之下，不應對私立學校中之宗教教育或培養神職人員為主要目的之宗教學校加以嚴格限制。此外，進來有許多父母也主張宗教教育自由，拒絕將學齡兒童送辱國枷鎖規定之公立學校或合法立案之私立學校就讀，產生宗教教育自由與入學義務之衝突。此亦係因為我國不承認合法之宗教教育所導致。因此，未來應在憲法中增定國家應保障宗教教育之自由，並容許以教導、傳播宗教教義以及培養宗教人才之宗教學校得以合法設立之規定。
七、憲法應明定學術自由與大學自治之保障，以及公立大學之公法人地位
憲法保障學術自由的基本意義，在於使學術研究不受國家權力或其他學術以外勢力之任意干涉，而得以自由地發現與探究真相與真理。在此，學術自由之基本權利既是客觀之基本原則規範及制度性之保障，同時亦給予個人自由權，國家不僅不得干涉學術之固有領域，甚至「國家必須透過人事上、財政上與組織上之措施，來促進並資助對自由的學術之照顧以及將之傳與後代。亦即對於自由之學術活動提供使其能發揮功能之制度（funktionsfahige
Institutionen）。」因此，一般認為學術自由其保障之範圍應當包括：1.學術的研究；2.研究成果的發表；3.研究成果的講授；4.
作為學術的共同研究與討論者的學生之研究與學習；以及5.大學自治。換言之，學術自由應包含研究自由、教學自由、學習自由以及研究成果的發表自由等下位概念。並且學術自由的主體應為每一個人，只要其從事學術之研究，均受到學術自由（特別是研究自由與研究成果發表自由）之保障。
此外，大學自治作為學術自由制度性保障，也應在憲法上予以明文承認。大學自治的意義，是指大學的營運，原則上應聽任大學內之研究者乃至教學者（即大學的教授）的自主的判斷。不應受外部勢力的干涉，而應由大學在自身的責任下，自行決定達成學術研究及教育等任務所必要的事情。大學自治之目的既在於保障學術自由，其所謂自治之範圍，大致包括：1.研究教學與服務之事項的自治：大學之主要功能包括研究、教學與服務，凡有關這些事項之決定，應由大學內部構成員來自主決定，不應受到外在勢力的干預；2.人事自治：即大學內部人事之決定由大學構成員來自主決定；3.學校設施與學生管理上的自治：即大學就其內部之設施以及學生之管理有自治之權，國家機關應尊重大學本身的優先判斷，特別是在大學內部秩序的維持上，警察機關除非經大學之要求，否則不應輕易介入；4.財政上的自治：即大學經費之運用、分配，預算之編列，財產之管理處分，應有一定之自主權限；5.學生的自治：學生作為大學之構成員，與大學有密切之利害關係，應有選派代表參與大學事務並自行管理學生本身事務的權利。
我國自終戰以後，歷經強人威權體制之控制與白色恐怖之洗禮，使得學術自由未受到足夠之保障，發生許多影響學術自由之案例，例如：殷海光事件、台大哲學系事件等。至於大學自治，則在民國八十年代以前，根本就難以想像，大學都受到教育行政機關與政治力量的嚴密控制，致遭人譏諷為全台灣僅有一所教育部大學。此外，過去也曾發生有涉及警察權與大學自治之案例，例如：台大醫學院校園驅離事件、獨台會案清大學生遭逮捕事件等。惟自從民國八十三年大學法修正公布之後，首先在法律上確認學術自由與大學自治之原則，其後大法官會議第三八○號、四五○號陸續確立了憲法所保障之學術自由與大學自治之內涵後，始令我國之學術自由及大學自治有了嶄新的面貌。
雖然我國憲法第十一條所規定的講學自由，依學者通說之見解及司法院大法官釋字第三八○號解釋，也都認為係保障學術自由之規定，其保障範圍依第三八○號解釋也包括研究自由、教師的教學自由與學生的學習自由在內。至於大學自治，大法官釋字第三八○號解釋則僅認為：「自治權之範圍，應包含直接涉及研究與教學之學術重要事項。」「舉凡教學、學習自由、講授內容、學生選擇科系與課程自由等，均屬大學自治之項目。」而釋字第四五○號雖進一步確認：「大學於……教學研究相關範圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之自主組織權。」但其所已經指出之大學自治範圍，仍相當有限。因此，未來應將學術自由與大學自治之保障列入憲法中，以明示其重要性並進一步加以保障。此外，我國在大學自治方面，目前仍然存在著許多尚待解決之問題。例如：大學校長之產生方式、校務會議的權限與組織運作、私立大學董事會與校務會議之關係、公立大學法人化、大學的經費預算自主，以及大學內部系、所相對於院、校之自治等問題，均與大學自治之制度運作有著密切之關係。尤其是公立大學公法人化，乃是公立大學落實大學自治避免行政干預與維持財務獨立所必要之制度設計，應予特別明定於憲法上作為大學自治的一項具體要求。
八、為妥善因應資訊化、網路化的新世紀，憲法應明文保障資訊自由
人與人直接面對面的溝通、言談，或在公開場合的集會遊行，固然是重要的言論表現方式，但處於資訊、通信時代的今天，人們主要是依賴通信、媒體以取得資訊，進而形成民意。換言之，通信與媒體乃今日人們獲得資訊、散布訊息的主要管道，以及形成、塑造輿論的重要論壇，因此有關通信與媒體的利用、使用，無可置疑地構成今日社會思想、言論交流的關鍵要素。司法院大法官會議即明白表示：「以廣播及電視方式表達意見，屬於憲法第十一條所保障言論自由之範圍。」（釋字第三六四號解釋）傳統上憲法對言論表現自由的界定與保護，在資訊化、網路化的今日，實已無法妥善規範社會上通信與媒體的活動，也不足以保障人民有關資訊的權益。
憲法對新興資訊自由（freedom of information）的規定與保障，主要有兩個層次。首先，面對資訊化、網路化的新興現象，如何從憲法的觀點，為通信與媒體樹立一保護牆，針對媒體、通信事業的設立以及通信與媒體資源的使用，加以妥適規範，一方面防止政府、政治勢力的入侵與干預，二方面促成媒體資源的公平使用，使需要使用媒體的個人、團體，皆有合理接近、使用媒體的公平機會，乃成為現今最重要的憲法課題之一。其次，隨著資訊、通信科技的進步，政府或企業對人民自由通信、維持私密的權利，更有可能加以干涉、侵害，面對此種新的威脅，如何從憲法的位階，對人民使用通信與媒體，以從事思想、言論的散布、交流，建立類似傳統言論表現自由的保護傘，亦是現今最重要的憲法課題之一。綜合以上說明，所謂的資訊自由，大體上包含取用（近用）資訊的自由、散布（傳送）資訊的自由以及合理使用傳媒的自由，這些自由的概念並非今日才有之，學界早已探討積年，只是一直未為我國憲法所吸納，真正成為憲法所保障的自由權利。徵諸通信科技、網路現象的蓬勃發展，憲法實不能繼續置身事外，應賦予資訊自由憲法上的地位，並給予適當的保護。
綜此，我們建議在憲法中增列一條有關人民的資訊自由的規定，明示人民有資訊自由，包括取用資訊的自由、傳送資訊的自由以及合理使用傳媒的自由。
九、憲法第八條有關檢警留置嫌疑犯二十四小時的規定，應予維持，不應延長為四十八小時
現行憲法第八條於民國三十六年制定當時，以罕見的詳細、明確文字，規定「人民身體之自由，應予保障。除現行犯之逮捕，由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。」（第八條第一項）明示對人民的逮捕拘禁，須由法定機關依法定程序，方得為之，而進行逮捕或拘提的司法或警察機關如非法院，仍不得審問處罰被逮捕的嫌犯，其人是否罪證確鑿，仍必須由法院審理後，方能確定。因此，憲法第八條第二項則更進一步規定「人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁時，其逮捕拘禁機關應將逮捕拘禁原因，以書面告知本人及其本人指定之親友，並至遲於二十四小時內移送該管法院審問。本人或他人亦得聲請該管法院，於二十四小時內向逮捕之機關提審。」根據此一規定，非法院的其他國家機關、官員於逮捕嫌犯後，至多只能留置、偵訊該嫌犯二十四小時，時間屆至，如屬罪證歷歷，則將該嫌犯移送法院，由法院開始訴訟程序，如未發現足夠證據，則必須釋放該嫌犯。而嫌犯本人及其家人等，亦得聲請法院，向為逮捕的機關要求提審該嫌犯，被要求的機關，不得拒絕（第八條第三項）。附帶說明一點，憲法條文所稱的二十四小時，並非依據時鐘計算，而是實際用於偵訊的時間，更確切的說，二十四小時的時限，「不包括因交通障礙或其他不可抗力之事由所生不得已之遲滯，以及在途解送等時間在內。」（參照司法院大法官會議釋字第一三○號解釋）
憲法第八條第二項所定的法院，過去一度包含檢察機關，換言之，過去不但法院有羈押人犯的權力，檢察機關亦得為之，因此被逮捕的嫌犯只要在逮捕後的二十四小時內，移送檢察機關，即屬符合憲法第八條第二項提審制度的規定，毋須解送法院。後經司法院大法官會議於民國八十四年通過解釋文，明白宣示憲法第八條第二項所稱的審問，只有有審判權的法院方得為之，亦即憲法第八條第一項、第二項的法院係指「有審判權之法官所構成之獨任或合議之法院」，至於檢察機關則非此意義的法院，因而將檢察機關排除在外，檢察機關已不得羈押嫌犯（司法院大法官會議釋字第三九二號解釋）。影響所及，檢察機關偵辦犯罪，必須和警察機關共用上述的二十四小時時限，大幅縮短嫌犯審判前的拘禁時間，這對我國人身自由的保障，顯然屬於一大進步。但也因此使得檢警機關頻頻抱怨偵訊時間不足，主張修憲，將上述二十四小時時限延長為四十八小時，以利打擊犯罪、維持社會治安。
上述檢警機關延長偵訊時間的主張，實不可取。首先，二十四小時是否充足，實難一概而論，有的案件或許不夠用，但也有許多案件十二小時即足夠了。同時現行憲法的十二小時係指真正用於偵訊使用的時間，非如其他國家是依時鐘計算者。其次，延長了留置偵訊時間後，是否能使社會治安就此良好，即是一大疑問，而延長留置偵訊時間是否會造成檢警機關辦案的懈怠、拖延，亦須考量。再者，上述延長偵訊時間的主張，犯了一個邏輯上的誤謬，即維持社會治安和保障人權之間，二者互相消長，顧了其一，即必須以他者為代價。其實社會治安的良好和人權的保障，並無必然的因果關係，世界上有許多社會治安良好，同時人權保障相對周延的國家，如日本、芬蘭、瑞士等；也有社會治安極差，同時人權保障落後的國家，如印尼、墨西哥、斯里蘭卡等。維持社會治安沒有捷徑，也不能靠修改憲法、縮減憲法所保障的自由權利來達成，仍須從檢警的辦案技術、行政效率，甚至更廣泛的教育、家庭、社會安全等層次，謀求根本上的解決。
綜此，我們建議現行憲法第八條的規定應予維持，不應修改變動。至於法定二十四小時留置偵訊時間不夠用的問題，應由檢警機關在偵辦案件的技巧以及行政效率上，尋求彌補之道，而不是在限制、縮減憲法所保障人民的人身自由上，想法子、下工夫。
十、明定限制基本權的嚴格條件，取代現行憲法第二十三條關於限制人民基本權的空泛規定
我國現行憲法雖然明文保障人民的各項基本人權，但憲法第二十三條也同時規定若是為「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益」所必要者，得以法律限制人民受憲法所保障的自由權利。由於「妨礙他人自由、緊急危難、社會秩序、公共利益」等四種概念本身具有高度的不明確性，現實運作上極易變成空泛與無所不包，其結果便是使得人民憲法上的基本權利面臨被法律高度限制，甚至被立法者掏空的危險。有鑑於此，實應放棄現行憲法第二十三條這種不利於人民基本權保障的空泛授權規定，代以以人民基本權保障為依歸，並適切考量各種基本權內涵的立法限制基本權的嚴格條件規定。
十一、健全違憲審查制度
為進一步強化憲法所保障的自由權利，現行違憲審查制度容許人民提出附隨式審查的部分，在審理機關上，應採行類似美國的分散制，所有一般法院皆可受理違憲案件，同時人民行使釋憲權的條件亦應配合放寬。
我國現行違憲審查制度因襲奧地利的集中制，只有單一的司法院大法官會議具有違憲審查權，其他法院、機關均無權解釋憲法，造成每年能受理人民聲請釋憲的案件數目有限，影響人民權益的保障不可謂不大。再者，我國現行違憲審查制度兼採附隨式的審查以及抽象式的審查，就聲請釋憲而言，官民極端的不平等。政府機關、立法委員聲請解釋憲法採取抽象式審查方式，原則上只要政府機關、立法委員行使職權，發生法律、命令牴觸憲法的疑義，即得聲請大法官會議解釋憲法，聲請釋憲的條件較寬鬆。相對的，一般人民聲請解釋憲法則採取附隨式審查方式，聲請釋憲的條件極端嚴格，除了必須是憲法上權利遭受侵害，並受到不利的判決確定，才能據以聲請違憲審查，造成人民憲法訴訟權的不易行使，進而影響到人民權益的保障。
綜合以上兩項因素－－單一的違憲審查機關、人民提起憲法訴訟的條件限制，導致司法院大法官會議行使違憲審查權、保障人民自由權利的功能，未臻理想境界。申言之，一般人民要聲請大法官會議解釋憲法，必須先歷經全套的訴訟程序，並受不利的判決後，才得據以聲請大法官會議進行審查。如人民未受到不利的判決，或雖受不利判決但未確定，則大法官會議即無從審查涉嫌違憲的法律。再者，現行違憲審查制度之下，一般法院並無移送涉及違憲爭議案件的義務，如此一來，即使案件涉及違憲的法律或命令，如審理的一般法院不主動移送大法官會議，先就法律或命令的合憲性作出決定，則當事人仍須歷經全部的訴訟程序後，才得聲請大法官會議就案件所適用法律的合憲性，加以審理，未免對當事人不公平。同時一旦所涉及的法律為大法官會議宣告為違憲，原訴訟程序又須重開，也浪費國家司法機關的寶貴資源。
因此，現行違憲審查制度猶有進一步改進的必要，改進的重點在於兩方面：授予一般法院部分違憲審查權，以及適度放寬人民聲請解釋憲法的條件。
就人民因憲法所保障的權利為法律或政府行為侵害，而聲請釋憲的附隨式審查部分，我們建議應授予一般法院附隨式的違憲審查權，亦即任何層級法院均得在個案作附隨式違憲審查，有權認定法律違憲而逕行拒絕適用。至於大法官會議，我們則建議予以裁撤，並進一步合併現有司法院、最高法院、行政法院與公務員懲戒委員會為單一的、最終審的法院，名稱是司法院或最高法院，我們並不堅持。該最終審法院受理來自各下級審法院的上訴案件，其所進行的違憲審查同樣屬附隨式的違憲審查。同時，人民聲請解釋憲法不須以不利的判決確定為要件，只要憲法所保障的權利被法律或政府行為侵害，即得附隨於爭訟案件，就該法律或政府行為提起釋憲案。
如果前述建議因變革幅度過大，以致可行性有進一步商榷之必要，則在維持集中審查制的大前提下，我們主張至少應將職司釋憲的大法官會議改制為憲法法院，因以會議體形式組成的大法官會議，由於受限於議決形式、會議進行程序等，於運作上畢竟不若以完整的法院形式所組成的憲法法院般，較能有效發揮其憲法守護神的角色。
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第五章 建構三權分立的中央政府體制
一、五權憲法造成大而無當的政府
現行憲法所設計的中央政府體制，因為受三民主義與過去政治現實的影響，將政府權力分屬五院，另外又有總統與國民大會，等於是七權分立或七院制，非常複雜。從過去的政治實踐經驗來看，我國的五權憲法體制已經出現以下明顯的弊端：
(一)整個中央政府大而無當
行政權分別由總統、行政院和考試院行使；立法權由立法院、國民大會和監察院行使；只有司法權現在才勉強是集中在司法院手中。行政權與立法權分散的結果，並沒有提升權力行使的效率，反而增加各政府部門橫向間的協調成本，甚至引起衝突，自我消耗。我國中央民意代表機構的規模，不論是總人數或是和全國人口總數的比例，在世界上恐怕都是數一數二。但是立法院與國民大會的議事效率長年低落，卻也是不爭事實。如果台灣應該追求一個小而有活力的有效率政府，現行七院制的中央政府體制顯然是很不經濟的設計。
(二)五權憲法的政府體制不易貫徹權力制衡
現代憲法對政府組織設計的最重要原則就是權力分立與制衡。一方面讓政府各部門互相牽制，來維持權力平衡；在另一方面，有效制衡的前提就是各個部門間的權力要相當、平衡，這樣才有可能互相牽制。目前考試、監察兩院所擁有的權力，根本不足以有效制衡其他權力較大的行政院、立法院等，五院間早就形成三大二小的局面，所謂權力制衡常是空話。
(三)越複雜的政府組織越增加憲法規範的漏洞與衝突
由於我國中央政府有七個最高機關，如何規定彼此間的權力關係，就遠比三權分立下的憲法來的複雜，而且漏洞百出。例如行政院人事行政局與考試院間的職權如何劃分，一直是我國政府組織的難題。總統與行政院間的職權如何劃分，那更是一大挑戰。
二、以三權分立重建小而有效率、權責分明的政府
放眼全世界，所有民主國家沒有不採取簡單清楚的三權分立制度的。會挖空心思自創品牌，故意創造龐大而沒有效率的政府組織的，如果不是自以為是，就往往是那些獨裁或落後國家，目的在方便統治者的獨斷或遷就豺狼虎豹般的各種政治惡勢力。不管是從憲政學理或實際運作經驗來說，三權分立的制度最符合人權保障、經濟效率與責任政治的要求。因此本憲政白皮書堅定主張我國應朝三權分立的中央政府體制改進。具體的主張如下：
(一) 合併總統、行政院與考試院的職權，貫徹行政一體
首先應該將考試院的職權併入行政權(或行政院)。現在考試院所掌理的考試與銓敘兩種權力，本來就是人事行政權，是行政權所不可分割的一環。強行將考試行政與其他行政權分開，反而破壞行政一體，妨礙行政效率。而且銓敘行政本來就沒有獨立行使的必要或可能，而需要獨立行使的考試行政，只要在行政院之下設立獨立運作的國家考試委員會(名稱再議)，依法保障其身份與獨立行使職權，就可達成目的。至於總統與行政院職權統合的部分，涉及總統制的主張，詳下說明。
(二)合併立法院、監察院與國民大會，成立強有力的單一國會
現在的監察院既不是民意代表機構，卻可以行使屬於議會的彈劾權、調查權、審計權等，十分矛盾，也無法真正發揮彈劾權的功能。因此，監察院的權力應該歸屬國會行使。而國民大會與立法院間的衝突對立，早已成為有識國人心中的痛。本白皮書堅定主張：合併這三個機構，重新建立一個人數少(150到200人)、強有力(掌握立法、預算、同意、調查等權力)的新國會，除了可一舉解決國民大會這個憲政怪獸外，並且提升議事效率，更以單一國會作為有效制衡實權總統的配套設計。至於國民大會據以為患的修憲權，本白皮書主張還修憲權於人民，除了將國會改為修憲提案機關外，更要建立修憲公投的程序機制，讓人民直接參與並決定修憲的最後結果。有關單一國會與修憲程序的問題，我們會在後面章節作更進一步詳細的建言。
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第六章 捨棄雙首長制，改採總統制
一、現行雙首長制的主要缺陷
長期以來台灣的中央政府體制始終籠罩在強人總統的陰影之下，定位不明。九七年修憲後，則進一步確立所謂的雙首長制，造成行政權分裂，權責不明。主要缺點如下：
(一)行政權分裂
雖然表面上行政院仍然是國家最高行政機關，但總統也擁有國家安全有關大政方針的決策權(至少涵蓋國防、外交與中國政策)，並且有對行政、司法、考試、監察四院高層人事的獨立任命權或提名權，以及被動解散立法院的權力等重要實權，行政權一分為二，形成雙頭馬車，不利行政效率與釐清責任歸屬。尤其當總統與行政院院長不同黨派時，很容易形成政爭。
(二)總統有權無責
總統雖然享有上述行政權，但欠缺有效的制度性監督，成為藏鏡人總統，違反權責相符的基本原則。
(三)總統地位的混淆
現行體制一方面賦予總統重要實權，另方面又期待總統適時扮演超然的仲裁者。但是，總統一旦擁有實權，將極易捲入政爭；既不可能超然，如何可能中立？尤其是像解散立法院或覆議核可權的行使，總統必然要在行政與立法院間的政爭選邊站。從制度基礎來說，民選總統既然有強大的民意基礎，現行憲法卻又不賦予完整的行政權，既違反人性，又不切實際，更是誘發政爭的設計。再者，總統與立法院各有其民意基礎，相互間無負責關係，為何總統可以解散立法院？
(四)行政院院長的地位不明
行政院院長既要向立法院負責，又由總統單獨任命，兩大之間難為小。而總統是否同時擁有對行政院院長的獨立免職權，以及總統假國家安全會議所為之決策，是否拘束行政院院長，都沒有清楚規範，容易形成政治糾紛。
(五)不等邊的三角權力關係
在現行體制下，立法院有權倒閣，總統有權解散立法院，但卻無機關可制衡總統，形成一種不平衡的三角權力關係。總統在倒閣解散國會的政爭中一權獨大，既可以操縱大局，又無喪失權位之虞。原本倒閣與解散國會所具有的「政權轉換」之基本功能，癱瘓過半。而為了彌補總統有權解散的不平衡，乃將解散權設計為被動式，以立法院倒閣為前提，這卻使得以解散權打破政治僵局的最重要功能大半喪失。
二、 以權責分明的總統制建構台灣的中央政府體制
就理論而言，內閣制、總統制或其他體制的優劣，原本即有很大爭議，很難斷言哪一種體制必然優於他種體制。一國的中央政府體制究竟應採何種體制，本更應考量該國的法律、政治、歷史、文化等因素，這是個政策偏好或適合與否的問題。在我國已經實施總統直選，以及目前國會選舉文化與運作生態等現實前提下，內閣制已經變成一個不切實際甚至是危險的選擇。基於以下理由，我們主張我國的中央政府體制，應選擇權責分明的總統制。
(一)總統制比雙首長制更符合權力分立與制衡的原則
如果比較總統制與雙首長制，表面上兩者同樣賦予總統實權，甚至總統制賦予總統更大的實權，看起來總統制下的總統較危險。但就政治運作現實來說，尤其是以法國第五共和憲法及我國近年的憲政運作經驗而言，由於雙首長制對於總統並未設計有效的制衡機制，以致當總統與國會多數黨為同一政黨時，總統事實上的權力將遠大於總統制下的總統，而形成「超級總統制」，反而更容易造成個人獨裁。即使是在不同黨的情形，在雙首長制下，也會因為國會無法有效監督總統，而形成權力制衡的漏洞。雙首長制下行政權分裂、總統「有權無責」，在在均使總統制比起雙首長制來，是個更穩定、更符合權力制衡原則的選擇。
(二)總統制下的總統會更有能力團結國家處理內外危機
以目前我國政治現實而言，立法院已經難有個別政黨單獨掌握穩定的多數席位，未來的立法院很可能是政黨聯盟的時代。但是要期待立法院時時可以形成一個穩定的多數聯盟，進而成為國家政治的領導中心，在短期內恐怕不容易實現。在國會無法形成一個穩定多數的現實下，如果仍然將行政權交給一個不穩定的國會控制，並且要行政權向國會負責，將有同時拖垮行政權的可能。反之，如果選擇行政立法兩權分立的總統制，使總統掌握行政權，直接向全民負責，至少可使行政權不因國會的長期不穩定而同時癱瘓。
尤其，在外有強敵威脅的情況下，總統制下的總統因為擁有完整的行政權，兼具國家元首的地位，比起雙首長制下僅擁有部份行政權的總統，將更有能力動員國家整體力量，光明正大地行使職權處理緊急危機。反之，在雙首長制下，姑且不論總統與行政院院長間可能的權力與意見衝突，就算兩者同心協力，總統也必須透過行政院院長來貫徹許多政策，與其如此遮遮掩掩，拐彎抹角，為何不讓總統乃至於整體行政權的運作更順暢？
(三)我國向來地方政治實務已很接近總統制的運作
我國自一九五０年代實施地方選舉以來，縣市長與縣市議員即分別由人民選舉產生，各自向選民負責。一九九四年省市長直接民選後，無論是省或縣的政治結構，乃至於運作實務，其實都很接近總統制下的權力結構。換言之，我國在地方政府的層級，事實上早已經具有相當豐富的類似總統制之實際經驗。如果在中央政府層級引進總統制，也不致會有過度水土不服的情形。
總統制的基本設計精神是：徹底的權力分立，尤其是行政與立法權分離而相互制衡。行政權不向立法權負責，立法權也不向行政權負責，總統與國會乃是各自依選舉直接向全體選民負責。總統之掌握行政權，無須得到國會支持，也不必依賴國會持續的信任。相反的，國會也不必擔心總統可能隨時解散國會，而提前改選。在制衡關係上，一般內閣制所通行的「不信任投票」（倒閣）與「解散國會」，這一套具有「保證相互毀滅效力」的制衡機制，在總統制並不存在。相反的，總統制是依賴「個案式」的「否決--反否決」，作為主要的制衡方式。具體言之，我國如果採取總統制，基本的制度應設計如下：
1. 行政權完全歸總統掌握，包括人事行政及考試行政也應歸總統，不需要再設行政院與考試院，或是將這兩院改為總統的幕僚與執行機構。所有部會首長可說都是總統的幕僚，直接向總統負責。總統掌握行政大權，依直接民選的結果決定其去留。
2. 在人事權方面，各部會首長向總統負責，而不是對國會負責。但國會對於各部會首長、乃至於其他政府重要官員（尤其是大法官及各級法院法官）的任命，均有同意權。不過這項人事同意權的性質，比較是政治操守、人格、適任性的審查，而不是如內閣制下的同意是屬於政治支持與信任的表現。至於各部會首長之資格，由於總統制要求權力分立，將不許由國會議員兼任（與我國現制相同）。因此，總統固可從國會議員中選任適當的部長人選，更可從民間、社會中不次拔擢。如此，將可避免有些內閣制國家因內閣閣員必須由國會議員兼任，以致行政權為職業政客壟斷，或形成「政客」階級之弊。
3. 國會的基本權力不僅應包括事前的立法及預算之權，更應具有事後的彈劾、審計之權。因此，我國目前的監察院應予廢除，將監察權歸國會行使。又為使國會能有效監督制衡總統，國會應有完整的調查權。至於現行的質詢制度，因屬內閣制特有之制度，且近年以來成效不彰，應予廢除或簡化(例如改為政黨辯論或委員會聽證)。其實，完整的調查權比起空洞的質詢權，會使國會更有效率及能力監督總統及整個行政權的運作。在立法與預算權的支持下，國會調查權與彈劾權的配合運用，將是追究總統及行政部門責任的更有效武器。
4. 在制衡機制上，總統制下的國會對於總統具有立法、預算、人事同意、彈劾、調查等權可以制衡監督，總統可否決國會通過的法律以為牽制，而國會也可以三分之二的超級多數推翻總統的否決。如此否決--反否決的制衡機制，固然有可能形成「個案式」的僵局。不過僵局也可能只是侷限在個案，而不是如內閣制下動不動倒閣、解散國會之天翻地覆大變動。尤其，總統制正是藉由承認某種僵局的無可避免，來迫使行政、立法兩權的不斷協商、溝通，以求化解僵局。
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第七章 建構單一國會
紊亂的國會體制乃是「年輕台灣」建立「活力政府」的最大障礙之一，更是全體台灣人民心中共同的痛！一九九九年九月四日，國民大會的荒腔走板演出，更加速我們藉由翻修憲政體制，進行國會制度全面改造，建立單一國會的決心。然而，我們認為未來的國會改造工程，必須同時兼顧從制度面上提升政府效能，從憲法文化的深耕面上擘畫改造藍圖，以及面對第五次憲改之後的新形勢提出務實的改革策略三大面向，才是作為一個負責而前瞻的執政者所應有的基本擔當。
一、 以打造效能政府為中心，建立真正的單一國會
台灣進入二十一世紀後所遭遇的最大挑戰，乃是全球化所帶來的劇烈國際競爭壓力。如何打造一個效能政府，全面提升台灣的全球競爭力，將是引導未來台灣政府體制改造工程的基本方向。基於此項認知，我們認為台灣目前的五權憲法體制正是台灣建立效能政府的制度性障礙，由國民大會、立法院以及監察院分割現代民主憲政先進國家「國會」權限的體制設計，具有以下三大問題，構成台灣政府部門無效率的結構性關鍵，對此，我們則提出了相應的三大主張。
目前台灣國會制度存在的首要問題是：權限遭到分割的國會體制，導致憲法權力分立制衡機制的複雜與失衡，形成分工上的無效率。對此，我們主張：建立一院制的單一國會，使憲法權力分立關係明確，確保三權之間的平衡，精簡政府架構，提升政府效能。
由於國會權限切割由不同憲法機關行使，導致原來強調權力之間劃分明確，形成有效制衡關係的憲法權力分立機制無法有效運作，往往形成國民大會、立法院及監察院之間的權限衝突，引發憲法爭議與憲政危機。另一方面，考量台灣的人口數、土地面積，歷史發展經驗，以及精簡政府組織架構的當前需求，實有必要縮減現行國會組織架構與國會議員員額。因此，我們主張建立真正的單一國會，反對任何有關兩院制或複數國會的國會改革方案。
其次，台灣目前的國會制度欠缺完整而有效的責任(accountability)機制，使國會權限變相遭到弱化。對此，我們主張：現行國民大會所擁有的各項人事同意權、對於總統之國是建議權，立法院所擁有的立法權、預算權，監察院對於政府施政與決策人員的糾彈權應合併由單一國會行使。
除了司法從法律層面上所進行的各種監督外，行政部門所受最重要的制衡，乃是來自於國會透過立法、預算、糾彈、以及人事權所進行的政治性監督。然而，在目前的體制下，前述各項權限由不同機關割裂行使的結果，卻使得國會權限因而削弱，無法形成完整的責任制度，對於行政部門欠缺有效的監督與控制。因此，唯有建立權限完整的單一國會，始能有效落實監督制衡行政權的憲法權力分立精神，建立責任政治的常軌。此外，基於民主正當性的考量，目前由國民大會所行使的各項人事同意權亦應由未來的單一國會行使。
二、 以「新國會」方案進行國會改革，建立凝聚國民意念與國家認同的新國會
我們認為現今國會改革的議題，除了比較消極地從制度面如何提升政府效能加以思考外，更應將視野進一步開拓至憲政文化深耕的層面，以「建立凝聚國民意念與國家認同的新國會」作為未來興革的主軸設計。
自從政府遷台以來，先是借用不改選的「萬年國會」操控，並扭曲了國會的代表性意涵。在全面改選後，又由於制度設計的矛盾與參與人員的意識薄弱，造成國會之間「蟑螂垃圾」的鬥爭。此外，國會內部規範未能適當建立、「一軍二軍」的政治勢力分配等因素，都造成了人民有權直接投票選代表之後，卻仍然普遍地不信任國會代表。
為了解決現今國民大會與立法院都一直無法在人民心中，建立其作為「最高民意機關」的認同圖像，造成國會認同危機，我們認為國會改革方案的設計，除了從效能政府的觀點建立「單一國會」之外，更必須積極地揚棄舊有的立院與國大形象。未來國會改革方案的設計主軸，應該跳脫片面「廢除」任何一個機關的思考路徑，擺脫現今風波不斷的立院、國大權力之爭，將制度思考的重心放在如何創設出一個新的代議機關－「國會」。
未來的新國會並不是廢掉國民大會後的立法院，也不是改革後的立法院，而是國民大會與立法院有機合併後，重新整合國民大會、立法院與部份監察院現有權限後的國家最高民意機關。根據以上構想所建立的國會，應被賦與立法部門應有的完整權責，並透過適當的選舉制度安排以更全面性的反應民意，同時加強其周邊配置以提昇議事能力，使其能在國家政治運作中扮演適當角色，進而能為人民所信賴認同。
我們認為重新完整建構的國會，對於目前台灣憲政運作乖常的現象，以及曖昧不明的國家定位，具有深耕憲法意識以及凝聚國民意念與國家認同的深遠意義。台灣由於承繼先天不良的五權憲法體制，國民大會獨攬修憲大權，憲法淪為政治角力的殂上肉，幾乎形成年年修憲的怪異現象。未來一個權限完整、設計合理的新國會，將不再以修憲作為其「志業」。透過國會有效運作，落實憲法精神，才是國會的主要使命，亦唯有透過此種制度的施行，才能真正深耕我們的憲法意識與憲政文化。
另一方面，台灣，在即將進入二十一世紀的時刻，應該要創造出一個新國家的格局。我們在台灣從事國會改革或主張單一國會，其背後的意義絕非僅止於政府組織的變革或憲法條文的變動而已，更有彰顯國家存在以及主權對內凝聚與對外宣示的作用。因為國會是國家的重要表徵，只有在國家的格局中才有國會存在。「地方政府」、「特區政府」或是「殖民地政府」等，雖然也都有立法機關，但這些機關只是「地方議會」、「立法局」或是「殖民議會」，而不是代表國民行使主權的「國會」。台灣，作為主權獨立的國家，必須有自己的國會！
三、 面對第五次憲改之後的新形勢，國會改革必須有放眼整體憲政改造工程的宏觀格局
國民大會在一九九九年九月四日凌晨，三讀通過憲法增修條文的第五次修正。我們對於以延長第三屆國代任期，換取自二００二年國大代表產生方式改採政黨比例代表制的妥協式國會改革方案，不論從憲政原理或國民情感等方面，都完全無法接受。然而，作為一個負責任的執政者與改革者，面對此一現實政治情勢的發展，我們認為顧及理想而務實的國會改革策略，必須有放眼整體憲政改造工程宏觀格局的基本體認，並透過以下的過渡性作法，突破現今的困局，為建立新國會營造有利的契機。
目前由國民黨所主導的國會改革劃地自限，將國會改革窄化為立法院議事程序的局部調整。對此，我們認為：國會改革乃是整體憲政改造工程的一環，必須透過憲法體制的大幅度變革始能達成。現今國會的亂象與無效率，不單是立法院內部的問題，而是五權憲法體制對於國會權限不當分割所形成的先天性制度障礙。唯有進行憲政體制結構性的重新翻修，始能畢其工於一役。基於此種體認，以及對於體制內改革的信仰，我們認為仍應利用既有憲政體制，達成全盤翻新台灣現行憲法條文的目的。因此，我們主張透過以下的階段性措施，達成體制內變革，廢除立法院與國民大會舊體制，建立單一國會的終極目標。
首先，我們主張朝野立院黨團應透過協商，在儘快時間內制定創制複決法（或公民投票法，名稱我們不堅持），其中特別是針對修憲程序，引進諮詢性公民投票（konsulatives
Referendum）的機制，以避開因憲法不承認修憲公投所可能引發的違憲疑慮。第二步是根據憲法第一七四條第二款所規定的修憲程序，由立法院草擬廢國民大會與立法院，建立單一國會的憲法修正案，提請國民大會複決。第三步，依規定憲法修正案應於國民大會開會前半年公告，在此半年時間內，立法院應根據創制複決法有關諮詢性公民投票之程序，將建立單一國會的憲法修正案提交全民公決。根據最近民意調查發現，民眾贊成廢國大的百分比高達七至八成，所以相信單一國會的憲法修正案必能獲得人民高度支持。最後一步則是收割階段，由國民大會複決通過修憲案，達成建構單一國會的終極目標。我們之所以在此最後階段會持樂觀態度，主要理由是，雖然諮詢式公民投票的結果對國民大會沒有法拘束力，但所展現強大的政治與道德壓力，相信最後還是可以逼國民大會就範的。
這種改革方案的確有點迂迴、繁瑣，但相信是體制內達成單一國會目標的唯一可能手段了。因為依第五次憲改的設計，第四屆國代將遲至二００二年始行產生，至二００六年第五屆國代始縮減員額開始國會無形化，導致改革時程延宕過久，改革步調過於緩慢，顯無法滿足國人求變的熱切要求。至於目前大部分由區域選舉產生的第三屆國代，國人都已擔憂其會繼續藉機擴權，乃至建立兩院制的國會體制了，更何況指望其會「自廢武功」，朝單一國會方向變革。最後，第三屆國大自行延任，與民主原則已有所違反，則由其繼續獨挑修憲大樑，民主正當性基礎終究有所不足。綜上總總顧慮，善用憲法第一七四條第二款的立院與國大兩機關合作修憲程序，再適時加上諮詢性公民投票的運用，不僅可以彌補國大單獨修憲民主正當性不足的缺失，也可以對國大施加足夠政治壓力，建構單一國會之終極目標的達成，應是可以樂觀預期的。
最後，我們要指出：憲法時刻形成不易，此時全民對於國會亂象的深惡痛絕正是邁向下一波憲法時刻高峰的絕佳契機。握有權位者若無法及時回應人民改革的需求，將為歷史所唾棄！基於政治家負責的態度以及對於台灣未來的莊嚴許諾，我們提出建立單一國會的主張，透過新國會的建立，以深耕台灣的憲政文化，凝聚國民意念與國家認同。面對第五次憲改之後的新形勢，我們提出切實可行的多階段體制內改革方案，為台灣整體憲政改造工程奠定新機。
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（資料來源：阿扁總統競選網站）
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