阿扁的政策白皮書：司法政策白皮書

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司法政策白皮書

一、國民黨執政下的司法

　國民黨統治台灣已經超過五十年，人民對國民黨統治下台灣司法的惡劣印象，始終沒有改變。在即將邁進二十一世紀的今天，我們的百姓仍在期待，仍在無助地吶喊：「司法的天空，何時放晴？」我們也不禁要問：「如果讓觀念陳舊始終如一的國民黨繼續主政的話，我們的司法有沒有撥雲見日的一天？」

　不錯，在國民黨的傳統觀念和用人政策主導之下，我國的司法（包括法院及檢警調等機關），向來是統治者用來捍衛政權，統治人民的工具，而不是保障人民權益，實現社會公平正義的機構。早先有幾位法務部長，有人因查賄過於積極而下台，有人因掃黑過於認真而去職。為什麼會這樣？因為國民黨一向認為什麼都可以接受，就是不能動搖到國民黨的政權。其實，黑金與國民黨政權的共生關係，已經使得司法不但不能碰觸黑金，有時還必須縱容黑金，這種例子，隨處可見。再看日前國民黨積極推動的第五次修憲工作，他們所關心的不是刑事基本人權的條款能不能早日入憲，而是人民被檢警調機關留置的時間，是否可以從24小時延長到48小時，好讓警調人員「抓人再找證據」更容易，「刑求取供」更有可能。至於憲法上所保障一般人民基本的人身自由，會不會平白受到剝奪，就不是國民黨注意的重點。此一修憲提案雖因各方強烈反對，最後被否決，但是，提案本身的用心，昭然可見！

　長期以來，國民黨對司法的態度，正是如此。司法既是政治的工具，任命司法、法務或警調首長，自然首重政治考量，不能唯才是用。心中既是政權重於一切，司法正義自然不再重要。此所以國民黨統治下的司法，問題一籮筐，至少包括：

(一)、貪污問題：民眾懷疑有法官是：有錢判生，無錢判死！
(二)、特權問題：有人相信司法是：有關係就沒關係，沒關係就有關係！
(三)、黑金問題：大家都在想為什麼：一審重判，二審減半，三審豬腳麵線！
(四)、干涉問題：國民黨秘書長曾經說：法院是我們開的！
(五)、獨立問題：檢察應該獨立，但是：有檢察官奉命不起訴，奉命不上訴！
(六)、素質問題：人民另類的恐懼是：自己八字要好，才能遇到好法官！
(七)、刑求問題：人民怕去警調機關是因為：擔心不「自白」就被逼供，甚至拳打和大刑侍候！
(八)、濫權問題：民眾常見：檢察官大權在握，濫行搜索、扣押、起訴！
(九)、效率問題：大家普遍的感受是：不要打官司，除非你夠長壽！
(十)、草率問題：我們的法官和檢察官總聽不見：冤枉啊，大人！
(十一)、態度問題：人民怕進法庭是因為：擔心被吼外加冷嘲熱諷！
(十二)、表達問題：人民看法官的判決書、檢察官的起訴書：總是有看沒有懂！
(十三)、弱勢問題：有人說：我們的司法，是有錢人的天堂，弱勢者的地獄！
(十四)、獄政問題：有人形容犯人進監獄是：不但沒變好，反而愈洗愈黑！
(十五)、教育問題：有人說：我們的法學教育只教學生怎樣考試，不教學生要有風骨！
(十六)、律師問題：有人說：我們的律師是有錢人的打手，有時甚至是助紂為虐！

　由於人民對司法的長期不滿，更由於來自民間司法改革的呼聲不斷，壓力日益沉重，也由於部分司法人員的自省，最近，司法界也開始興起司法改革運動，這自然是可加以肯定的。但是，司法沉痾已重，我們看不到國民黨政府改革的決心，司法改革的成效也必然有限！人民已不能再等下去了！

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二、司法改革的基本理念

　國家所以需要在行政機關、立法機關以外，有一個獨立行使職權的司法體系，其目的是為了確實保障人民的生命、身體、自由、名譽、財產、工作、環境等各種憲法上基本權利，遇有行政機關或立法機關濫權時，並能起而制衡之、監督之，所以司法應是人權的保障者、正義的維護者、是非的仲裁者、行政立法的制衡者。當人民有冤屈，司法應能還他清白；當人民有訟爭，司法應能迅速給予公正而且令人信服的裁判；當人民的權益遭遇任何機關或個人的不法侵害，司法應能給予具體而有效的保護。從以上的認知出發，我們司法改革的基本理念是：

(一)、司法定位在國民主權的基礎上，也就是司法是為人民而存在的，是用來服務人民、保護人民，不是用來壓迫人民的。

(二)、司法改革的目標，在建立一個清廉、公正、有效率、人性化，並尊重人的尊嚴的司法。

　司法改革必須就「人」與「制度」兩方面雙管齊下，民進黨因為在司法理念、用人政策以及改革魄力各方面，都與國民黨大大不同，這從民進黨執政各縣市，尤其台北市的經驗可以得到驗證。民進黨如於2000年總統大選獲勝，經由下列具體方案的實施，一定能使司法體系脫胎換骨，發揮司法應有的功能，使司法真正成為服務人民、保護人民的司法。

　由於人民對司法的長期不滿，更由於來自民間司法改革的呼聲不斷，壓力日益沉重，也由於部分司法人員的自省，最近，司法界也開始興起司法改革運動，這自然是可加以肯定的。但是，司法沉痾已重，我們看不到國民黨政府改革的決心，司法改革的成效也必然有限！人民已不能再等下去了！
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三、司法改革具體方案

(一)、提名人格獨立、學驗俱佳、有宏觀視野，具人本襟懷，能以人權為本，立足本土社會，擷取各國思想精華的人士為大法官

　對民主憲政稍具認識的，都知道剛性憲法本文難以經常性修改，高度開放且抽象的憲法文字也難以承載具體演進的憲政事實與繁複多樣的公民社會生活。當代保障人權，規範政府權力的憲法精髓，實有賴職司憲法守護者之大法官釋憲加以實踐，堅定而細膩地推動憲法內涵的成長與變遷。

　大法官釋憲議題具有多樣性，包括：
1、基本人權保障，例如追求兩性平等(釋字第三六五號)，教育事業技工工友得組工會(釋字第三七三號)，不得事前審查集會遊行言論(釋字第四四五號)，得以台灣為名義組織人民團體(釋字第四七九號)；
2、追求社會資源合理分配，例如是否得強制推行全民健保(釋字第四七二號)，眷村改建是否符合國家資源的平等分配(釋字第四八五號)；
3、追求財產的保障，例如私人土地被公共使用是否加以補償(釋字第四ＯＯ號)等。

　基於憲法解釋的效力，釋憲活動對於行政、立法、司法部門權力運作不當具有矯治功能，例如國會改選後行政院長應否辭職(釋字第三八七號)，參謀總長是否可拒絕立法院邀請備詢(釋字第四六一號)，立法院不得為增加支出之提議(釋字第三九一號)，最高法院所謂「反射利益」受侵害不得請求國家賠償判例的違憲(釋字第四六九號)。

　從釋憲議題的多樣性及憲法解釋的效力，可知憲法解釋對於公民社會政治、經濟、文化生活影響的廣度與深度既深且鉅。

　解嚴以來，因應台灣社會體現追求合憲秩序的呼籲與動力，大法官的釋憲在人權保障與對政府公權力的規範方面，具有長足的進展。然而，不可諱言者，過去提名大法官人選有兩項嚴重缺失，一是，過度重視「政治標準」，包括「曾任立法委員九年」或「富政治經驗者」，均可擔任大法官；二是，僅考慮法律工作領域的「形式標準」，包括「曾任最高法院法官十年」、「曾任大學教授十年」，而忽略實質標準。

　本屆大法官任期即將於民國九十二年屆滿，公元二千年當選的總統候選人負有提名十五位大法官(含司法院正副院長)的重要使命。鑒於大法官釋憲活動對於公民社會生活影響的廣度與深度，鑒於大法官人選的良窳攸關憲法保障人權理念的實踐。我們主張，任命大法官，應該揚棄政治的考量，也應該打破過去比例分配的形式主義。我們主張適任的大法官人選應著重實質標準，除人格獨立、學驗俱佳外，更應具備人本胸襟，以人權為本，立足本土社會，擷取各國思想精華。如何透過大法官的組成，實踐人性尊嚴，鞏固與深化憲政生活，乃總統責無旁貸的責任。

(二)、任命司法、法務及檢警調首長，應以公正、專業和能力為唯一考量，絲毫不考慮政黨或政治因素

　「司法獨立」是台灣民主運動長期以來前仆後繼苦心竭力所奮鬥的目標，其原因很簡單，只有獨立的司法才可避免司法成為主政者打擊異己的工具，司法才有可能實現其作為「正義的最後一道防線」的功能，民主法治也才能真正落實。

　我們認為「司法獨立」的目標最近幾年在國內確有些進步，如法官退出政黨活動，廢除裁判書類送閱制度等，都使「司法獨立」有初步的成果，但令人遺憾的是國民黨長期以來任命司法、法務及檢警調首長時，往往著重其政治屬性和忠誠度，而不考量其專業。社會大眾普遍覺得司法首長是政治性的任命，法務及檢警調單位是實現政治任務的機構，而非執行法律的機構。此終於導致司法、法務及檢警調體系淪為政治鬥爭的戰場，歷屆法務部部長幾乎都在短短期間內就換人，形成五日京兆，國內治安工作一直無法作好，百姓長期生活在犯罪的恐懼陰影之下，就是政治力量過度介入司法、法務及檢警調首長任命的惡果。

　總統應以寬宏的視野，大公無私的精神，把司法、法務及檢警調等國家重要名器，託付專業，慎選大公無私有為有守的人士出任，而不以政黨或政治因素作考量，以避免公器私用。如此，使司法獨立真正實現，以建立有公義有紀律的社會。

(三)、彰顯國民主權

1、適度建立人民參與偵查和審判的制度

(1)、建立國民參審制度：

　職業法官一方面容易流於保守而與社會脫節，對人民的法律情感及價值觀念常未能充分體認，另一方面也往往欠缺判斷專業性案件所應有的專業知識及經驗，以致所作判決，不能得到人民的信服。為提昇國民對司法的信賴，使司法審判更為貼近國民的法律感情，應建立國民參審制度，立法明定：少年案件、家事案件、勞工案件、智慧財產權案件、醫療糾紛案件及重大刑事案件等實施參審制，由具有一定資格的國民充任國民參審員參與審判。

(2)、適時考慮引進陪審制度：

　為彰顯國民主權，視國民參審制度建立後實施的效果以及國民法治素養的成熟度，適時考慮引進陪審制度，將其運用在某些類型案件上，使司法審判能更貼近國民法律感情及價值觀念。

(3)、設立檢察審查會，監督檢察官職權的行使：

　檢察官為國家公益代表人，職司國家刑罰追訴權的發動，其是否能客觀、公正、有效行使職權，不但關係到能否有效打擊犯罪，也關係到黑金能否被徹底剷除，因此有必要設立監督檢察官職權行使之機制，參考日本「檢察審查會」制度，設立由公民組成的審查會，以監督檢察官不起訴或緩起訴職權的正確行使。

2、適度建立當事人得合意選定職業或非職業法官審判民事事件的制度

　仲裁制度的最大優點，在於當事人可自行選定仲裁人，裁判者與被裁判者間有最基本的信賴基礎，而更具人性化。因此，仲裁人所作的仲裁判斷較易得到當事人的信服。我國民事訴訟制度的改善，應可藉用仲裁制度的優點，容許當事人以合意方式就現職法官中選定審判自己案件的法官，也可進一步選定經國家認可的非職業法官(包括退休法官)來審判。如此，不但使得我們的訴訟制度更尊重當事人的地位而更具人性化，符合國民主權的思想，而且還有下列優點：

(1)、因為法官為當事人所自選定，有信賴基礎而較信服裁判，減少上訴。

(2)、對於選擇採取「自選法官」制度的案件，可考慮立法禁止當事人提起第二審上訴，而只可提起第三審上訴。換言之，只容許有一個事實審及一個法律審，以收疏減訟源的效果，同時又可保持法律適用的統一，以維持法的安定性。

(3)、當事人既以合意選定法官，不但不生流弊，且相當程度可藉此評鑑法官的好壞，因為好的法官必有較多機會被選，從而有激勵法官的作用。

　事實上，國家任用大批法官，都有資格辦理訴訟審判事務，一個案件由甲法官審判抑由乙法官來審判，就國家來說都是一樣的，但如容許當事人選定，其若選定甲法官，則甲法官所為審判，對於當事人而言，其可接受性或其可信服程度，自較乙法官為高，從國家司法資源的有效運用而言，何樂不為？此一制度可先從民事訴訟選任現職法官審判開始，如效果良好，可漸擴及到選任非現職但具一定資格且經國家認可的非職業法官來審判。

(四)、推行法律條文及司法文書白話文化

　長期以來，司法的公信力不彰一再被檢討，其中人民對法律文件(法律、命令、司法判決等)感到不可親近也是一個不可忽視的原因。因為用字或艱澀或模糊，往往使人民無法瞭解，這樣要叫人民如何信賴司法？這種現象在法律(令)解釋尤其如此。至於判決書類其體裁格式雖有改革，但文字艱澀(例如「要難謂非」、「渠等」)或是內容複雜(例如民事判決若雙方都上訴，且都一部分勝訴，這個判決的主文就會變得非常複雜，可能原告、被告看了半天，還不知道自己輸了多少或贏了多少)，仍然是很普遍的現象。

　面對這種現象，首先，法律文字使用在立法上，要全面檢討不容易瞭解的用語，例如刑法「牙保」(第349條)、「高根」(第256條以下)等等。同時，在行政法令方面，對於大量充斥的「不確定法律概念」，應盡量藉由一般性的行政規則使之具體化，且避免前後矛盾的個案解釋出現，如此才不會使民眾認為執法者是玩法弄權，在這方面更急需提昇公務員的法律素養。

　基本上，法院的判決許多時候會引用法律(令)條文，所以上游的法律(令)文字一定要先「白話化」，但即使如此，司法文書的通俗與淺顯也不是一蹴可及，這除了法律的修改(體例、結構)，更牽涉到司法文書制作者也就是職業法官長期以來的習慣，因此一方面就民眾不瞭解、排斥的格式、用語，應立即作全面性的「法事實」的調查，另一方面，應該同時藉由法律人養成(大學法律教育)、法曹養成及在職訓練三階段同步推動司法文書白話、淺顯的改革，如此一來在相當時日內，法院判決才能因為「看的懂」而有機會贏得人民的信賴。

　法律專業語言的難懂，全世界皆如此，德國學者N.Luhmann即曾說：「現在的法條用語．．．根本就不是用來聽和讀的．．．」，但在我國，它更與人民的不信賴司法有密切的關係，因此如何加速使人民能看的懂、聽的懂法律及司法文書，誠為司法改革刻不容緩的課題。

(五)、本於人性化原則，調整當事人在法庭上的席位，使人民上法庭有尊嚴

　傳統的法庭席位安排，為法官高高在上，當事人及律師則在下面，法官在上俯視，而當事人及律師則在下仰望，充分顯示法官為審判者，當事人為被審判者的主體客體關係，也顯示了審判者與被審判者間存在著威權統治的緊張關係。這樣的法庭安排，其合理性如何？有無理論依據？在過去君權獨裁的時代，法官是代表國王，代表統治者來審判子民的，他高高在上是可以理解的！但是，在現代國民主權的民主時代，是否仍應該如此？值得吾人深思！基於下列理由，法庭的法官及檢察官席位，不應該再繼續高高在上：

1、就民事訴訟言，原告、被告及法院三者都是訴訟法律關係的主體，而構成以追求正確裁判為目的的協同三面關係，在法理上，互居平等地位而不應區分其高下；就刑事訴訟言，依現代多數國家所採的彈劾主義，被告也是訴訟的主體而不是客體，他與法院、檢察官居於對等的地位，而無高下之分。何況，被告在被判決確定為有罪以前，應推定其為無罪，在法律上尚不可視為有罪之人，自應維護其做為國家主人的尊嚴，而不應使其「低人一等」。因此，無論是民事訴訟或刑事訴訟，在法庭上，原告與被告的地位，沒有理由低於法官及檢察官。

2、法官高居法庭之上，顯示法官的權威，此在威權的君權獨裁時代，固屬自然之事，但在國民主權之民主時代，實屬格格不入。因為：(1)、法院的威信，應該建立在它的高度「說理性」之上，而不應在它的「威權性」，此所以民刑訴訟法均規定法院的判決應敘述理由，否則，該判決為當然違背法令。「威權性」是和「說理性」背道而馳的，兩者有其衝突。法庭席位安排，強調了法官的「威權性」，實與法院應屬「說理性」的性格不合。(2)、強調法官「威權」的結果，在法庭充滿威權的氣氛之下，當事人一般難以自由陳述，言詞辯論的品質因此大打折扣，從而亦影響裁判的品質。要言之，法庭席位威權式的安排，在基本上構成了言詞辯論主義功能發揮的障礙。

　基上說明，無論是民事法庭、刑事法庭抑或是行政法院的法庭，法官席位都不應高於當事人，而應基於平等原則，與當事人及其他訴訟關係人平起平坐。法院組織法第八十四條第二項應修正為：「法庭內開庭時，在法庭實施訴訟程序之公務員及依法執行職務之人、訴訟當事人與訴訟關係人，均應設置席位；其席位佈置，應依平等之原則為之。」

3、民事法庭席位的改進

(1)、現行法庭席位將原告與被告的席位安排於原告律師與被告律師之後方並不妥適。蓋當事人所委請的律師，透過其法律的專業知識，雖將有助於法院對案件事實上與法律上爭點的了解，惟就案件事實之親身經歷者而言，係當事人雙方，僅有雙方當事人才真正了解整個案件的來龍去脈。現今民事法庭席位，將原告、被告席位置於原告律師、被告律師的後方，該安排實有礙訴訟程序進行時，當事人與其訴訟代理人間就案情做意見交換，進一步影響審判程序的進度及審判結果的品質。解決之道，應將原告與被告之位置分別安排與其訴訟代理人（律師）同座。

(2)、現行原告及被告的席位，是並排面向法官，當事人都面對法官而陳述，這和民事訴訟是原告及被告雙方互為對立，互為辯論，而法官居中裁判的言詞辯論主義的結構不合。因此，應改為原告與被告相對而坐的方式，較符合言詞辯論的精神。

(3)、改革後的民事法庭席位如下：


書記官	法官



代理人		代理人

被告		原告

(4)、國外立法例有設立橢圓桌型大會議桌，即所謂圓桌法庭以進行程序者。依據現行民事法庭席位之佈置，法官從法壇上指揮訴訟多有不便，為縮短法官席與當事人席之距離，以利爭點之整理，備置橢圓型大會議桌，使法官與兩造當事人能同桌就坐，彼此面對面，進行有關爭點整理之言詞辯論等訴訟審理（在此不包括證人詢問、判決宣判等）。在此種法庭之審理，直接有助於受訴法院與兩造當事人一面觀看相關證物、錄影帶或圖片等，一面就近協議整理並限縮爭點，促使言詞辯論活性化，並有促進兩造當事人面對面之溝通作用。此種法庭的佈置如下：

4、刑事法庭席位的改進

　關於現行刑事法庭席位的佈置，檢察官席與辯護人席位分置於法官席前的左右兩側，被告席及自訴人席位則安排於法官席的正前方，有下列的缺點：

(1)、檢察官席位雖已於民國八十年二月八日自法官席旁移置法官席的左前方，與被告的辯護人席相對，惟此種安排仍非妥適。蓋檢察官與被告同立於當事人的地位，依當事人平等的原則，檢察官席位應與被告相同，只因檢察官的心理抗拒，而將當事人的地位作不同處理，使為原告的檢察官在先天上凌駕被告之上，有違法院組織法第八十四條第二項所定當事人平等的原則，制度設計實有缺失。

(2)、被告席與辯護人席分置於法官席之正前方與右前方，有影響被告與辯護人間就案情進行溝通之虞。蓋辯護人的任務係為其被告盡保護的義務，使被告免於受不公正的刑事判決，基於此一認識，被告應可隨時就審判中所發生之疑義，與其辯護人交換意見，而為適當的陳述，使被告免於冤抑。聯合國國際公民及政治權利公約第十四條第三項規定「每一人應有充分的時間及設施以準備其辯護及與其律師溝通。」美洲人權公約第八條第二項更在文字上明確地表明「每一個人在審理期間應平等地享有下列最低保障．．．．(d)被告有權利為其自己辯護或委任律師為其辯護，並得自由地且秘密地與其律師溝通。」反觀現今之刑事法庭佈置，將法官席、檢察官席、被告席、辯護人席分置四方，形成四面關係之現象，破壞了刑事訴訟中之三面訴訟關係，且阻斷了被告與其辯護人隨時溝通及諮詢的權利。

　為改正缺點，法庭席位佈置應依當事人平等原則，及前揭國際公約之精神，將被告席安排於辯護人席的右側，使為原告的檢察官與被告立於平等地位，並便於被告與其辯護人在訴訟進行中溝通，其法庭席位如下：

書記官	法官



辯護人		檢察官

被告		自訴人

(六)、制定特別法，建構肅清貪瀆的特別機構

　貪污瀆職為我國社會長期存在的毒瘤，國民黨政府也一再聲稱決心肅貪，而有「貪污治罪條例」的頒訂，但是，政府從來不曾有過真正的肅貪，以致毒瘤依舊，繼續為害社會，公共工程無不回扣，盡人皆知。

　為確實展現肅貪決心，有效打擊貪瀆，仿效香港行之多年，肅貪成效卓著的「廉政署」建制，建構人事、預算獨立之特別機構，專責打擊貪污。

(七)、實施法官及檢察官全面性評鑑制度，並建立淘汰不適任法官及檢察官之機制

　法官負責審判工作，檢察官負責偵查犯罪、實施公訴等任務，二者乃是司法工作的核心。一個適任的法官、檢察官對於每一個當事人的意義恐怕大過總統，甚至菩薩。但是，一個不適任的法官、檢察官，或濫行起訴，或枉法裁判，對人民的意義又彷佛能夠合法魚肉百姓的大惡棍！

　國家與人民既然賦予法官、檢察官生殺大權，自然有權要求法官、檢察官認真、負責的執行任務，而更進一步說就是要贏得人民的信賴！試問誰願把自己的身家財產託付給一個不可信賴的人？

　基於這樣的看法，我們認為人民有權要求由人民所信賴的法官、檢察官來負責司法工作，換個角度來說，人民有權將不適任、不受信賴的法官、檢察官予以淘汰！

　也許有人問，判輸了當然不信賴，判贏了自然就信賴，這樣的說法是既污辱法官也污辱人民，更是完全不瞭解統計的效能。事實上，輸得心服口服和贏的莫名其妙確實是存在於法院之中。別忘了，每個案子有人輸就有人贏，因此只要持續進行全面性的評鑑工作，時間久了，是不是受人民的信賴，統計數字自然不會說謊。

　目前司法當局雖然也有個案評鑑，但其實個案評鑑因為動員容易反而令人聯想會有挾怨報復的可能。另外，全面性評鑑可以找出不受信賴的法官或檢察官，但這樣的程序並不就等同於淘汰，經過評鑑，一方面有督促改善的壓力，另一方面如果發現有違法失職情事，更要配合懲戒來淘汰、去除不適任的法官及檢察官。我們必須嚴正指出，憲法所保障的法官終身職解釋上應限於受信任及受信賴的法官，否則豈非要人民長期忍受「合法暴力」？

　綜合上面的說明，我們具體主張：

1、設置獨立之法官、檢察官評鑑委員會，對法官與檢察官全面實施一般性評鑑及個案評鑑，評鑑結果應予公開。

2、研設職務法庭，專司法官、檢察官懲戒案件之進行，以慎密之程序，淘汰不適任的法官及檢察官。

(八)、確保檢察體系外部獨立，有效打擊黑金犯罪

　檢察官掌握刑事司法程序之入口，檢察體系運作的良窳，是刑事司法能否實現社會正義的成敗關鍵，為避免檢察體系受到行政部門或政黨勢力干涉，實有必要特別立法確保檢察體系的外部獨立：

1、檢察總長的任命應經國會同意，並採任期制。

2、為避免檢察首長藉「檢察一體原則」，介入檢察官案件的偵查，干涉辦案，維護特權，應立法明定檢察(總)長行使指揮監督權、職務收取權及移轉權的實體及程序要件；另應明確規範協助或協同辦案之指派權限，使檢察（總）長無法藉由指派檢察官協助辦案，任意稀釋原承辦檢察官之主導權限，行干涉之實。

(九)、全面體檢警察制度，提高警察素質，以提昇打擊犯罪、維護治安的能力

　警察人員若素質及能力欠佳，非僅將無從打擊犯罪、維護治安，更可能危害社會，是實應全面體檢警察制度：

1、全面體檢警察人事制度，打破封閉升遷體系，提供一般大學畢業生進入警察機關任職的誘因，以全面提高警察素質及能力。

2、制定警察職權行使法，明文規範警察行使職權時應有的守則。

3、全面檢討警、調人員辦案成績的計算方式，避免因績效掛帥而忽略人權的保障或真實的發現，且建立公平合理的考績評比制度，嚴格考核並淘汰。

(十)、廢除法官考試，從優秀的檢察官、律師及法律學者中選任法官

　司法的重心在審判，而審判工作是由法官來做。我國憲法保障審判獨立，不受任何干涉，而訴訟制度又採自由心證主義，因此，法官素質的好壞，直接影響審判品質的好壞，也當然直接影響司法的好壞。關於法官的素質的問題，我們長期以公開考試來任用法官。這樣的制度，有下列嚴重的缺失：(一)、考試只能鑑定一個人法律知識是否夠水準，沒有辦法考察他的品德，而品德對法官言，是非常重要的；(二)、一審法官多為候補法官，年輕而欠缺人生歷練，所為審判難為當事人信服；(三)、由考試而來的法官觀念保守，常未能把握社會進步的脈動。其改進之道：

1、法官來源應多元化：(1)、第一階段，應考慮增加法官任用的管道，從檢察官、律師、法學界直接引進第一審、第二審、第三審的法官。如此，不但可直接引入優秀且有經驗的法律人才充任法官，也可為保守的司法界隨時注入新血，以因應社會進步的脈動。(2)、第二階段，應廢除法官考試，將來法官完全從檢察官、律師、法學界遴任。

2、在過渡時期，改革候補法官辦案制度：1.候補法官還不是憲法第八十條及第八十一條所稱的法官，不應擔任審判工作，而只可擔任法官助理工作，如此才符合憲法的規定，並可藉擔任法官助理，增加其歷練。待候補期滿，才可參與審判工作。2.候補期滿後，應先參與合議制審判，經過一定期間後，才可使其獨任審判。

(十一)、刑事訴訟制度應使檢察官確實負起實質舉證責任，並強化雙方攻擊防禦的法庭活動

　為貫徹司法審判的公平精神，當立於原告地位的檢察官於調查證據結束，無法證明被告有罪時，法院即得逕行判決被告無罪，使實質上因舉證不足而可能面臨敗訴的負擔落在檢察官身上：

1、增訂無罪推定原則，明定被告在未經審判證明為有罪前，應推定其為無罪，檢察官必須充分舉證，方能推翻被告無罪的推定。

2、修正刑事訴訟法之相關規定，調查證據之主導權應在當事人即檢察官及被告，法院不得逕先依職權調查證據，以釐清調查證據發現真實之責任歸屬，避免現制下權責不分所導致法官乃球員兼裁判之現象。

3、貫澈使檢察官確實全程蒞庭實行公訴，以充分發揮追訴犯罪之功能。

4、修正刑事訴訟法，採起訴卷證不併送原則，以排除法官預斷，並督促檢察官確實扮演好公訴人的角色。

5、制定嚴謹之證據法則，確立傳聞證據及違法證據之排除法則，落實及強化交互詰問，以進行實質攻擊防禦之法庭活動。

(十二)、提高第一審法官素質，建立金字塔式訴訟制度

　金字塔式訴訟制度的建立，為全國司法改革會議所達成的結論，我們肯定此一結論。要建立金字塔式的訴訟制度，牽涉的問題很多，諸如強化第一審的事實審功能，以第一審為事實審審判中心，第二審採行事後審，第三審採行嚴格法律審並採上訴許可制等，都是必要的改革方向。但是，這又必然牽連到法官素質的改進問題，因為，法官素質不改進，而要改為金字塔式訴訟制度，無異於犧牲當事人的權益及人民的訴訟權。因此，司法行政當局應儘速強化法官素質，消除第一審法官過於年輕的現象，以此作為建立金字塔式訴訟制度的前提要件，使人民權益能真正受到確實而迅速的保障。

(十三)、全面檢討解決積案及遲延問題

　法諺說：「遲來的正義不是正義」，纏訟多年才能得到正義或甚至不能獲得正義，是人民怯於使用司法程序解決紛爭、保障權利的重要原因之一，也是司法最為人所詬病的現象之一。積案與怠忽職守的司法人員造成結案遲延，結案遲延又造成積案如山，二者互為因果表裏。要解決遲延與積案問題，至少須從以下各點同時對症下藥：

1、在民事訴訟方面：

(1)、紛爭解決機構的多元化，例如除既有仲裁組織與程序外，各職業公會、工會、社會團體或機構，經法院許可者，均得從事調解業務或設立仲裁單位，其成立之調解或判斷與確定判決有同一效力。

(2)、法院內設調解機構，由退休法官或者其他具有專業能力的公正人士，擔任調解人，擴大法院調解功能。

(3)、法院內設合意法庭，當事人得選擇以雙方合意選任職業法官或非職業法官，擔任審判法官，其判決等同於法院之判決，避免法官人數與經驗不足，無法取信於民之弊。

(4)、採行集中審理，強化第一審的事實功能，並配合法律扶助制度之施行，逐步採行律師強制代理，以提高審判效率，降低上訴率。

2、在刑事訴訟方面：

(1)、提昇檢警調科學辦案能力，杜絕無可靠證據或只憑自白之浮濫移送或起訴。

(2)、檢察官負完全舉證責任，法院不依職權調查證據，僅憑檢察官及被告所提出證據進行審判。

(3)、加強第一審的事實功能，採行集中審理，配合法律扶助或國選辯護人制度之實施，擴大現有強制辯護範圍，在兼顧程序正義下，提高審判效率。

(4)、對於無正當理由而不服從檢察官指揮命令之警察或調查員，賦予檢察官會議有直接懲戒或將之移送獎懲的權力，以發揮檢察官指揮、調度司法警察偵查犯罪的功能。

3、淘汰怠忽職守的司法官人員

　見(七)建立淘汰不適任法官、檢察官之機制。

(十四)、普及公證制度，以預防紛爭，並加強調解、和解、仲裁等訴訟外解決紛爭的程序

　為保障人民權利，有效紓解訟源，應提供人民迅速、經濟的紛爭解決途徑，並有效預防紛爭的發生。其方法如下：

1、強化公證制度，普設民間公證人，每一鄉鎮市至少有一位民間公證人。

2、應加強鄉鎮市調解委員及法院調解人的專業訓練，提昇調解委員或調解人的素質，俾確能發揮調解止息紛爭的功能。

3、立法明定成立訴訟上和解者得聲請退還全部或一部之裁判費，以鼓勵訴訟當事人成立和解。

4、鼓勵律師公會等各民間公正團體從事仲裁服務，廣設仲裁機構，俾便利人民利用仲裁程序解決紛爭。

5、鼓勵律師公會等民間各職業團體設立民間調解機構，強化行政機關調解之功能，以鼓勵人民使用調解程序解決紛爭。

(十五)、培養鑑識人才，充實科學鑑識配備，以增強警調人員科學辦案的能力

　第一線之檢、警、調人員於案發之初，是否能以科學精神及科學方法蒐集並保全證據，係刑事訴訟能否發現真實之重要關鍵，此又繫諸檢、警、調人員是否具備充分之科學辦案能力及配備。因此，應全面提昇檢警調人員之科學辦案能力及配備，具體作法包括：

1、在台灣北、中、南三區各選定一所大學，設立法醫系及法醫研究所，並附設法醫中心，從事臨床檢驗及解剖屍體工作，檢察署本身不再設置法醫師。

2、設立與警政署平行之鑑識中心，工作人員區分為研究人員及技術人員，研究人員之任用及待遇比照學術研究機構人員或大學教師，技術人員則應經國家考試及格，依文官任用制度區分職等。另地方級鑑識單位分設於各警察局，直屬鑑識中心，待遇及升遷自成一系。

3、政府出資成立財團法人鑑識實驗室，延攬民間專業人士投入鑑識工作，以取得人民對鑑識結果的信賴，並長期培養鑑識人才。

4、定期舉辦有關提升檢、警、調人員科學辦案能力之在職訓練，明確規範辦案準則，並嚴格執行及考核。

5、編列預算，逐年充實科學辦案所必要之相關配備。

(十六)、強化偵查中辯護人的地位和功能，並將重罪的強制辯護制度擴及到偵查階段

　為兼顧刑事訴訟制度發現真實與保障人權的要求，落實辯護依賴權是犯罪嫌疑人或刑事被告的基本人權，應立法：

1、強化辯護人在偵查中的地位及功能，明定檢警實施搜索、扣押、勘驗時，辯護人得在場並表示意見，另增設證據保全程序，使犯罪嫌疑人、被告或辯護人在偵查中認為證據非予保全將有滅失或礙難使用之虞者，得向法院聲請保全證據。

2、明定重罪的強制辯護案件擴及至偵查中。

(十七)、為保護弱勢族群，應該制定法律扶助基本法，健全法律扶助制度、建立犯罪被害人保護制度，並且為貧困地區或弱勢族群設立法律服務中心

1、健全法律扶助制度

　為使平民(尤其是弱勢族群)能得到法律的服務及保障，應制定「法律扶助基本法」，由國家編列預算，設置獨立的「財團法人法律扶助基金會」，由公益團體與弱勢群族代表、專業人士及官方代表，共同組成董事會，掌理基金會的運作。法律扶助基金會將以多元方式，統籌辦理全國法律扶助事務，包括：

(1)、為符合一定低資力條件的人民，出資聘請律師，提供免費或部分免費的法律諮詢與協助、訴訟或其他紛爭解決程序的代理或辯護等專業法律服務。

(2)、逐步設立「社區法律服務中心」，配置支薪專職律師及助理人員，為貧困地區或社區居民或弱勢族群提供前述諮詢、協助、代理、辯護等法律服務，並針對社區特性與共同需求，舉辦活動，推行平民法律常識教育。

(3)、設定一定財務補助審核標準，對符合標準的民間團體所提出的法律扶助計劃，提供財務補助，並監督其執行成果。

2、強化「犯罪被害人保護制度」

　從協助請求賠償與給予補償兩方面提供犯罪被害人(含其一定親等內的家屬)保護措施，包括：

(1)、不論被害人或其家屬資力，免費提供必要的專業法律服務，協助犯罪被害人進行刑事追訴與民事損害賠償請求。

(2)、降低或免除對犯罪人財產實施假扣押的擔保金。

(3)、擴大對於犯罪被害人給予金錢補償的範圍與金額，協助被害人重建生活與就業。

3、建立「輪值律師制度」

　為保護人民基本人權，確保刑事偵查程序依法進行，減低司法誤判造成冤抑的可能性，政府應編列預算，配合與考量各地區律師人力資源，與各地區律師公會協調合作，逐步建立「輪值律師制度」，對於初次接受刑事調查，在時間上未能及時聘請律師到場的涉嫌人，不論其資力，委請輪值律師到場擔任辯護人。

(十八)、普及法治觀念，喚醒人民公平正義的理念，提昇人民法律意識

　法治國家與法治社會的建立不僅僅是讓立法院一年通過幾十個法律，也不是多蓋幾座法院，因為法律乃至判決文字都是表面的，惟有深入人民心中的法律意識才是法治社會的基石。這裡所講的法律意識例如人權觀念(憲法、刑事訴訟法)、契約遵守(民事法)、正當程序觀念(民事法、刑事法、乃至行政法均有之)等等，往往是與國人心目中信賴的「天理」、「良心」有所出入，所以民眾才會有「律師為什麼要幫壞人」的誤解和動輒自力救濟的作法。

　然而執政當局深知法治社會的建立必將挑戰其統治乃至施政的違法亂紀，長期以來故意貶抑法律部門，而把法律當作是防制犯罪的代名詞，至於法律背後所要求的政府應依法行政、不分貴賤一律平等精神，則有意無意的加以忽略，這樣的心態難怪會使我們邁向法治國家之途踟躕難行！

　今後為求提昇人民的法律意識與公平正義觀念，惟有從普及法治教育著手。具體作法，應該從小學開始，在各級學校安排必讀的憲法及法律課程，並透過小法庭、學生自治仲裁、角色扮演等方式，使學生在操作中學習，同時也要針對社區特性與共同需求舉辦法律知識的研習會，使法律知識普及全民，政府更應提供一定經費，強制電子媒體提供適當時段，製作並播出高品質的法律節目，以傳播法治觀念。

(十九)、法學教育及法曹養成應加強專業倫理教育

　法律制度的建立固然重要，但徒法不足以自行，更重要的是「人」。一般民眾要提昇法律意識，但專業的法律人所需要的，就不只是法意識，而是專業倫理。

　所謂專業倫理，指的是特定領域的工作者，對特定行為應為或不應為的社會期待或自我(群體)的要求。比如喝花酒，也許生意人認為無傷大雅，但若法官也是如此，那就有損法官的形象。外國法官常常要頭戴假髮，就是要藉由一定儀式，使法律工作者謹慎小心。在朝法官、檢察官如此，在野的律師又何嘗不是如此？民法上的「雙面代理」看似抽象，如果在現實社會裡，律師受委託後眼見另一方資產雄厚竟然解除委任而接受另一方的委任，試問原來當事人對律師作何感受？社會對律師還能信賴嗎？

　以上所述，約略可以看出專業倫理的重要性，然而過往的法律系教育幾乎沒有專業倫理的講授研討，即使到了法官、檢察官、律師養成的階段，專業倫理的部分仍是聊備一格，殊不知專業知識日新月異，永遠學不完，但專業倫理一旦欠缺，卻是知識愈高為禍愈大！因此司法改革中「人」的提昇非常重要，務必要使法學教育及法曹養成加重專業倫理的探求，才能使「人」的因素不一再成為改革的絆腳石。

　另一方面，無論是一般人的倫理及至法律人的專業倫理的欠缺都應被認係品格上的污點，尤其是從事法曹工作者，尤有加重考察的必要，因此一方面提昇專業倫理，另一方面嚴格汰除品行不端者，誠為今後努力之重大課題。

(二十)、改造律師制度，實施律師評鑑，強化律師公益角色及律師在職教育

　律師為在野法曹，律師制度是否健全，關係訴訟當事人權益甚鉅，因此，有必要改造律師制度，包括：

1、定期舉辦律師評鑑工作，由法官、檢察官、學者及社會公正人士共同參與。

2、律師每年應撥出一定時數從事平民法律服務、義務辯護或訴訟、推廣法律教育等各項社會公益活動，若未能達成從事社會公益服務之基本時數要求而無正當理由時，構成懲戒事由。

3、律師每年應撥出一定時數參與在職進修，若進修未達基本時數的要求而無正當理由時，構成懲戒事由。

4、律師懲戒制度法庭化，採行直接審理原則、言詞辯論原則及兩造審理原則。

(二十一)、全面體檢獄政、假釋、更生保護等制度，提高犯人的教化功能，減少再犯

　刑罰除在滿足一般人的應報心理外，更應以防止再犯為其主要目的，因此，刑罰是否確能發揮教化功能，極為重要，自應全面檢討獄政、假釋、更生保護等制度：

1、全面檢討獄政制度，確保監獄管理確實具備矯治及教化的功能。

2、全面檢討假釋制度，建立稽核再犯可能性的實質標準，以確保假釋者能夠更生而不再犯罪。

3、全面檢討更生保護制度，提供更生者適當有效的輔導及管束，並有效追蹤更生者進入社會的適應情況。

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（資料來源：陳水扁總統競選網站）

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